关于对《黑龙江省人民政府关于加强农村集体经济组织管理的意见》政策解读

　　为不断深化农村改革，加强和规范农村集体经济组织管理，推进农村集体产权治理体系建设，提升农村社会治理水平，发展壮大农村集体经济，增加农民财产性收入，依据党中央、国务院有关政策，结合我省实际，省政府出台了《黑龙江省人民政府关于加强农村集体经济组织管理的意见》(以下简称《意见》)，现就相关政策解读如下：

　　一、《意见》出台的必要性

　　出台《意见》既是强化农村集体资产管理的需要，也是深化农村改革的需要，更是发展壮大农村集体经济的需要。一方面，我省农村集体经济组织拥有500多亿元的农村集体资产以及大量的耕地、林地、草原等集体所有的资源性资产，现行的《黑龙江省村集体经济组织财务管理条例》、《黑龙江省农村集体经济审计条例》和《黑龙江省村集体经济组织资产管理条例》都是上世纪八、九十年代制定出台的，我省从2000年开始实施农村税费改革，特别是2004年，我省作为全部免征农业税试点省，取消农业税的同时，也取消了乡统筹、村提留，即我们通常所讲的“三提五统”。上述条例的主要调整对象和内容都发生了重大变化，当时就应对其进行修改，但由于国家启动了农村集体产权制度改革，我省暂缓了相关地方法规的修改工作。农村税费改革后，我省按照国家统一部署，着手开展了农村集体产权制度改革试点工作，特别是2016年后，加大了改革推进力度，按照省委要求，到2019年底，全省全面完成农村集体产权制度改革工作任务，并组建村股份经济合作社。截至2018年底，全省已有2548个集体经济组织组建了村股份经济合作社，对改革后的农村集体经济组织管理出现了“真空”，考虑到地方法规修改时间较长，在地方法规没有修订之前，省政府出台一个规范性文件来强化对农村集体经济组织管理，特别是对集体经济组织的资产、财务、审计方面等内容进行规范。

　　二、《意见》出台总体思路

　　此次出台的《意见》共分6部分28条，是按照国家关于农村产权制度改革顶层设计，以建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度为主线，以建立符合市场经济要求新的集体经济实现形式和集体资产管理运行新机制为核心，以强化集体资产监管和民主监督为主要内容，以发展壮大集体经济和增加成员财产性收入为最终目的，按照前瞻性思路进行设计的，对产权制度改革后的集体经济组织组建及其功能定位、组织机构及管理人员、集体经济组织财务管理及财会人员设置、集体经济组织收益分配和审计监督等一系列相关政策进行了明确，为下步修改地方法规奠定基础。

　　三、对几个主要问题的政策解读

　　(一)关于集体经济组织的功能定位

　　改革后，村级将有村党支部、村委会和新型农村集体经济组织等三个农村基层组织，它们是性质不同、权能不同、难以互相代替的，正确处理好新型农村集体经济组织与村“两委”的关系和定位，事关农村集体经济发展和农村社会稳定大局。按照国家关于“发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务”精神，《意见》明确新型集体经济组织成立以后，作为独立法人和市场经济主体，行使由原村民委员会代行的村经济合作社的所有职能，新型集体经济组织作为市场经济主体，负责集体资产管理和运营，享有开展各项经济活动的经营自主权。

　　(二)关于集体经济组织登记

　　过去，我省所有的村集体经济组织都没有组建，由村民委员会代行了职能，2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国民法总则》，将农村集体经济组织确定为特别法人，农业农村部统一制定《农村集体经济组织登记证》式样，并求完成农村集体产权制度改革的，要进行赋码登记，由国家组织机构统一社会信用代码数据服务中心统一赋码。此次，《意见》对集体经济组织登记赋码部门和程序都进行了明确，即“农村集体经济组织由县级农业农村主管部门依规进行赋码登记，颁发组织登记证书，并凭组织登记证书办理银行开户手续”，赋码登记具体工作由农村经营管理机构承担。

　　(三)关于股权设置和股权管理

　　集体经济组织股权设置是农村集体产权制度改革十分重要的环节，他反映集体经济组织与内部成员之间的利益分配关系，所以《意见》规定“股权分集体股和个人股两种，个人股可以在本集体经济组织成员之间转让，也可以由本集体经济组织赎回”和“设置集体股的集体股占总股权比例不得低于单个自然人或法人占总股权的比例”。这样规定的主要考虑如果受让方为非本集体经济组织成员的社会法人和自然人，且数量较多的情况下，其股权数量和比重大于集体股占总股本的比重，按照目前相关法律规定，就要行使控股权，就有可能改变集体经济组织的性质，就突破了坚持集体所有制不动摇的改革底线。同理，如果单个自然人或法人所持股权超过集体股占总股本比重，按照目前相关法律规定，就要行使控股权，就有可能改变集体经济组织的性质，突破集体所有制不动摇的改革底线。

　　(四)关于集体经济组织选举制度

　　股东(成员)大会或股(成员)东代表大会是新型集体经济组织的最高权力机构，董事会是股东(成员)大会或股东(成员)代表大会的执行机构，对组织决议事项和管理人员选举《意见》规定实行一人一票制。股东(成员)代表名额可根据集体经济组织规模大小适当调整，代表人数一般控制在21一61人之间的奇数，股东(代表)出现缺额时，应及时补选。股东(成员)代表候选人由享有选举权和被选举权的集体经济组织成员推选产生，可以按照居住区域、行业、民族的一定比例提名，或经5名以上成员提名，由全体成员民主选举产生成员代表。代表构成应兼顾不同年龄、性别、经历、行业及不同经济成份，以保证代表的广泛性。

　　(五)关于集体经济组织管理人员

　　《意见》明确了董事会和监事会成员每届任期5年，可连选连任，董事长为集体经济组织的法定代表人。《意见》提出全面推行农村基层党组织书记为本集体经济组织成员的前提下，通过民主程序担任集体经济组织管理机构董事长。本着精兵简政的原则，考虑到黑龙江省农村集体经济相对落后的实际情况，村干部兼任集体经济组织管理人员的，兼职不兼薪。从促进农村集体经济发展的角度，集体经济组织可建立职业经理人制度，聘请懂经营、会管理的专业人才做职业经理。经理聘任须经集体经济组织董事长提议，董事会通过，对董事会负责并报告工作。

　　(六)关于集体经济组织资产管理制度

　　自2019年开始，我省实行农村集体“三资”委托代理服务制度，在产权制度改革后，如果新型农村集体经济组织继续实行“三资”委托代理服务制度，与股份制前提下的“三会”机构管理体制冲突，与社会主义市场经济理念不符，与政府简政放权的大环境相悖，势必制约集体经济组织的市场主体作用发挥，也势必影响改革的成效。所以，《意见》明确规定：“农村集体经济组织完成农村集体产权制度改革后，退出原农村集体“三资”委托代理服务制度”。

　　(七)关于集体经济组织财务账务移交

　　农村集体经济组织退出农村集体“三资”委托代理服务制度后，《意见》明确村集体经济组织要设置会计和出纳人员。考虑到新型农村集体经济组织它的本质和前提是经济组织，而且它的核算从成本到分配是个完整闭合的核算体系，而村委会财务只是单独一个村级转移支付会计核算科目，从节约开支的角度考虑，《意见》规定将原村级财务账目，包括所有债权债务整体移交给新成立农村集体经济组织，村级转移支付资金在原管理和使用渠道不变的前提下，由农村集体经济组织单独核算。

　　(八)关于集体经济组织收益分配

　　《意见》明确规定集体经济组织收益分配坚持“效益决定分配”原则,严禁举债分配。集体经济组织在每个会计年度终了,按制度要求对当年的各项收入、各项支出和收益进行核算,并按章程规定制定当年的收益分配方案。改革后，对集体的纯收益是否必须进行年度“分红”，

　　《中共黑龙江省委黑龙江省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》(黑发〔2017〕7号)已经明确“年度收益较少，经股东大会讨论通过，当年可不分配，收益结转下年”。此外，对于经股东(成员)大会或股东(成员)代表会议讨论通过的，集体经济组织决定利用年度收益继续发展集体经济，进行经营或投资的，当年也可以不“分红”，前提是须经股东(成员)大会或股东(成员)代表会议讨论通过。

　　(九)关于农村集体经济组织监管

　　改革后的新型集体经济组织，其组织性质仍然是社会主义公有制为基础的集体经济组织，其资产性质仍是集体资产。因此，为保护集体经济组织成员权利和利益，各级农业部门特别是农村经营管理部门，应继续加强对其资产的监管，同时，规定集体经济组织对成员实行财务公开制度。因此，《意见》规定对新型集体经济组织的日常财务收支、债权债务、预决算和收益分配等定期审计的基础上，开展对集体经济组织的审计监督、董事长任期和离任经济责任审计。

　　(十)关于集体经济发展

　　改革是手段，发展是目的，农村集体产权制度改革目的就是破除制约集体经济发展的体制机制障碍，为发展壮大农村集体经济创造条件。改革后，农村集体经济组织要在农村基层党组织领导下，以经济效益为核心，以集体资产保值增值为目的，推进体制机制创新，完善民主决策程序和内部监督机制，按照现代企业制度开展资产管理和运营，采取直接或发包、出租、投资入股等经营方式，探索集体经济组织实现形式和发展集体经济有效途径，增强集体经济组织服务集体成员能力。

　　 文件链接地址：http://www.hlj.gov.cn/gkml/detail.html?t=2&d=380896