土地管理权 应当完全下放地方政府

  城市越发展，土地就越节约，因此，“保护耕地”这个问题是根本不存在的，而以保护耕地为中心而制订的各项土地管理制度，应予悉数废除。废除以后，也就不存在全国性的土地政策了，所以，本栏目提出，土地管理权应当完全下放地方政府，由各地各省市参照国外实行土地分区管理的经验，按照立法程序自行制订本地的土地政策，展开地区间、城市间的自由竞争。

  目前，在国家的改革计划里，已经或正在酝酿下放地方的权力不少，而笔者相信，土地管理权的完全下放可以成为最为合理、有益而强大的改革举措之一。通过这项权力的下放，从近期来看，各地房地产市场将会迅速实现供需平衡，围绕土地的各项社会矛盾可望大大得到缓解，而促使“二次土改”不得不摆上台面的那些复杂因素在很大程度上可以消化于无形，“二次土改”也就不必作为一个紧急的、全国性的大题目来提出了。正如国内外有识之士多有指出的，土地问题是事关中国经济的头等大事之一，而土地问题显著缓解之后，将为中国竞争力的重塑以及新一轮的经济腾飞打下良好的基础。从远期来看，笔者相信，这项措施将为地方发展、财富均等化、民主建设、社会和谐以至政治体制改革带来广泛而深远的影响。甚至可以说，一旦我们以智慧的方式迈过了“土地”这道坎儿，则一个蓬勃、繁荣、稳定、和谐而伟大的现代化国家也就驶入了它的快车道。

  “二次土改”固然是不错的，可是，它并没有切中问题的要害。目前的焦点问题都集中在征地过程之中，例如：究竟开发商或城市中的土地使用者有没有权利直接与农民协商购买土地？农用地是否可以自由转为建设用地？各类建设用地的价格是否要实行均等化？土地用途规划与当事人自由协商之间的关系是什么？政府究竟应当如何制订土地利用规划？农民的土地转让收入如何分配？政府应当如何从中征税？失地农民如何安置和进城？等等。可以说，即使“二次土改”单独搞一套政策，征地中的上述问题仍然存在。因此，笔者的观点是，不如把征地制度改革作为土地改革中的优先领域(甚至作为中心环节)，首先解决其中存在的各种问题。在多年的征地实践中，业已形成了一套行之有效的体系(尽管弊病很突出)，现在要解决的只是遗留下来的部分问题，其难度也就大大降低了。

  农民的私人产权问题目前尚不是很突出，因为存在着一整套法规以及大量的惯例和做法，可以用来规范农民与农村集体经济组织之间的关系。农村的土地是农民集体的，这是十分明确的法律规定。这个观念目前已经深入人心。有人早就提出要把农村土地国有化，这个意见目前已经近乎绝迹了。这个事实本身就可以用来证明农村土地的产权是相当清晰的。当然，土改可以确立一个方向，就是逐步加强农户的权利而弱化集体的权利，甚至在未来的某一天完全实行土地私有化，笔者要说的是，这不是目前的急所。我们要承认制度变迁中的“路径依赖”是一个强大的规律。尊重历史和习惯，顺势而为，方可事半功倍。现在的急务是政府要理顺自己内部的土地管理制度，以及协调好政府(或土地的买方)与农民之间的关系。

  基于以上两点，笔者得出的结论是：假如把土地管理权完全下放地方政府，除了与土地管理直接有关的法律法规之外，其他的法律与制度框架都不需要作重大修改，因而这项改革将是相当容易操作的。“尊重农民权利”可以继续强调，但它不是新的法律和政策。关键在于政府做好自己的事情。问题不在于国土规划本身，而在于怎样来规划，如果规划者尊重土地所有者，规划是按照适当的民主程序来制订的，各种用途土地的价格是相近的，农民又何必去反抗它呢？反之，长官意志满天飞，胡乱规划一气，不尊重经济规律，造成严重的苦乐不均，民众又怎么能够不反对规划呢？

  土地管理权的地方化将会对全国财富的均等化发挥重大作用。例如，大城市房价过高，原因之一是各类可以创造高收入的组织机构都集中驻扎在这里，现在，正如北京市所做的那样，试图把部分机构迁出北京。如果只是凭借行政命令，这个目标将是很不容易实现的。假如各地各城市拥有足够的自主权，“城市间竞争”局面一旦形成，情况就不同了。各地势必将会展开人才竞争。出色的医生、优秀的教师不一定要留在一线城市工作，如果其他城市积极提供良好的待遇，自然就会有人愿意离开。这种竞争将会促使各个城市的公共服务与生活水准加速均等化，从而使得各个大型机构和大型企业具有分散到各地驻扎的意愿。反之，如果各地方没有确定的权限，事事听上级安排，小城市也就不敢与中等城市竞争，中等城市也就慑于与大城市竞争，则中国经济社会的层级结构也就永远难以得到根治了。

  下放土地管理权将是大大缓解社会矛盾的重大措施。再以违建和小产权房的治理为例。现在，小产权房的支持者与反对者之间的对立如此尖锐，政府站在中间，倒向哪一边似乎都不对。政府既不能明确地支持违法行为，又无力改变现状；既担心违建继续扩大，又不能简单地对现有的违建“一拆了之”，那么，怎么办呢？笔者认为，可行的办法就是政府首先来改革土地管理制度，包括改革城市规划的制订方式，以及按照新的方式来重新审视和修正城市的规划。政府不再片面地保护农地，而是平等对待所有用途的土地，不再以保护耕地为核心来制订规划，而是按照正常的经济合理性和社会需要来进行规划。在新的制度和规划之下，再来审视现有的违建还是否继续构成“违建”。这时，围绕小产权房的社会矛盾必定已经显著地弱化了，再来着手处理，也就水到渠成、轻松自如了。

  与此相关的还有地方的财税改革。财税改革的方向之一就是扩大地方的财权和征税权。由于利益纠葛很复杂，要做到“一刀切”是不容易的，因此，还不如把土地管理权与地方财税改革捆绑起来，都交由地方自行研究解决。地方可以自主决定土地与房屋征不征税以及如何征税。地方解决不了的，中央再来介入。这样处理起来也就容易多了。

  可能有人会问，这会不会造成地方政府滥用权力、胡作非为呢？笔者的回答是：1、中央政府可以发挥监察职能，确保程序上的合法合规。2、地区间会相互比较、竞争和学习，这就可以促使那些管理不佳的地区逐步改弦更张，向先进地区靠拢。(李斌)