山水林田湖 家底摸清楚（政策解读）
11月，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议召开，审议通过《自然资源统一确权登记办法（试行）》（以下简称办法）并指出，对自然资源所有权统一进行确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。日前，国土资源部会同中央编办、财政部等7部门出台办法，将以不动产登记为基础，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记。国土资源部23日举行发布会，相关负责人进行了解读。
划清所有权主体4个边界
为什么要进行自然资源统一确权登记？水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源是建设美丽中国、深化生态文明制度改革的根本载体，是重要资源性资产。
“确权登记全面摸清自然资源家底，通过法律手段予以公示明确，落实到每一个产权人或者使用权人，能够落实自然资源的权利主体，明确保护责任，推动自然资源保护和监管，也为自然资源分类施策、有效保护和开发利用提供了前提。”国土资源部副部长王广华说。
办法提出，自然资源确权登记以不动产登记为基础，界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清4个边界：全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，不同集体所有者的边界，不同类型自然资源的边界。这进一步明确了国家不同类型自然资源的权利和保护范围等。
除涉及国家秘密及不动产登记信息外，自然资源确权登记结果向社会公开，相关登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，并与农业、水利、林业、环保、财税等相关部门管理信息互通共享。
王广华解释，确权登记目的是加强国家所有自然资源保护与监管，只有将确权登记结果向全社会公开，才能实现全民参与、社会监督、共同保护。
不会损害既有权利人合法权益
以不动产登记为基础开展自然资源确权，路径最优、成本最低、效率最高，是必然选择。国土资源部地籍管理司司长冷宏志透露，截至12月15日，全国335个地市、2801个县区开始实施不动产统一登记制度并颁发新版不动产权证书。不动产登记制度，为自然资源确权登记打下了制度基础。
另外，从具体形态来看，自然资源要么以土地形态存在，如山岭、荒地、滩涂等，要么依附于土地而存在，如水流、森林、草原、矿产资源等。开展自然资源确权登记离不开土地，而土地也是不动产登记的基础，不动产登记涵盖了部分自然资源的所有权或使用权。在此基础上开展确权登记，便于不动产用益物权与自然资源所有权关联，便于不动产登记簿与自然资源登记簿衔接，便于登记信息完整。
自然资源统一确权登记对地方发展、权利人合法权益等，有什么影响？冷宏志表示，开展自然资源统一确权登记，不会限制地方发展空间，不会影响现有自然资源管理体制和格局，不会损害既有权利人合法权益，不会搞重复登记。
——支撑建立归属清晰、权责明确和监管有效的自然资源资产产权制度，服务于自然资源的保护和监管；
——仅仅是确权登记的统一，行业管理职责仍在相关部门；
——不会损害既有权利人合法权益，如果涉及调整或限制已登记不动产权利的，必须符合法律法规规定；
——对于已经纳入《不动产登记暂行条例》的不动产权利，按照不动产登记有关规定办理。
本月起部分地区先行先试
自然资源统一确权登记涉及面广、影响大。冷宏志表示，这项新的改革任务复杂而艰巨，国内外没有成熟经验可供借鉴。为积极稳妥确权登记，报经中央同意，2016年12月至2018年2月在部分地区先行先试。
据介绍，近期国土资源部将会同有关部门启动试点工作。试点区域选择与正在开展的国家生态文明试验区、国家公园试点、水流和湿地确权试点等保持一致。考虑试点区域代表性、典型性、复制推广和可操作性等因素，选择了7个方面开展试点，不同试点地区各有侧重。
试点包括准备、实施、评估验收3个阶段，评估总结将在2018年上半年前进行。试点工作将探索解决自然资源统一确权登记中存在的难点和问题，修改完善办法，成熟完善后逐步在全国推开。
（试点地区与内容见图，制图：沈亦伶）
《 人民日报 》（ 2016年12月25日 02 版）