进入电信监管的2.0时代——试论新时期政府职能转变 刘茂先/文
当前，电信行业的内外部环境都发生了深刻变化，新技术加速演进、新业态层出不穷、新形势错综复杂、新任务繁重艰巨。在这些因素的综合作用下，电信监管工作进入了一个新的历史阶段，监管思维、监管理念、监管方式，都将出现根本性、革命性、甚或是颠覆性的变化。如果说以往的电信监管处于1.0时代，那么现在则进入了电信监管的2.0时代。所以，只有解放思想、与时俱进、主动求变，才能与国家大局共融、与时代脉搏合拍、与行业发展同步、与任务要求接轨。
转思维，就要由传统的电信网监管思维向互联网监管思维转变。近年来，互联网发展驶进快车道，深刻地影响着经济、政治、社会、生活各个领域。与此同时，行业跨界融合的趋势愈加明显，通信、互联网和广播电视间的产业界限日趋模糊，电信业和文化传媒等传统产业加速融合，信息通信深入社会经济民生的各个环节，电信行业正在由相对封闭走向全面开放，由单一主体走向复杂多元，由发展普及走向创新多变。与此相伴，互联网安全问题更加复杂，随着“棱镜门”事件的曝光，网络与信息安全挑战更趋严峻。党的十八届三中全会提出：要加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。因此，电信监管必须拆掉思维“篱墙”，打开另一扇监管之窗，以开放性的思维、前瞻性的意识，站在更高层面，由以电信网为绝对监管主体向以电信网、互联网并重转变，以应急监管向控制性监管和预防性监管转变，并逐步将更多的资源、主要的精力向互联网管理转移。
转思维，就要由面向企业监管思维向面向社会监管思维转变。党的十八届三中全会提出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。电信监管部门必须进一步明确使命和定位，清晰思路和任务，推动政府职能转变和监管转型，监管重心由注重电信主体和市场秩序监管向加强社会管理和公共服务方面转变。要尊重市场在配置资源中的决定性作用，尊重企业在经济活动中的主体地位，在市场机制能够充分发挥的领域，减少政府干预；同时，要更好履行公共服务职能，解决好消费者关心的热点难点问题。
转思维，就要由业务监管思维向平台监管思维转变。基于传统电信行业的特点，电信监管采取的是分业监管模式，更注重对电信业务的管理，特别是对基础电信业务采取较为严格的准入标准，将行业视为自己的“一亩三分地”，导致行业监管思维较为封闭和狭隘。在当前行业界限逐渐模糊、外延不断拓展、主体日益宽泛的趋势下，电信监管需要引入平台监管思维，以一种开放、共享、互动、共赢、聚能、有效的心态，大力推广和运用网络技术，整合资源，统筹力量，对内打造统一规范的高效监管平台，对外打破监管壁垒，主动加强部门间协作，有效发挥社会各方作用，共享资源，多方联动，共同推进电信监管工作的开展。针对目前主体多元、发展迅速、跨界竞争的行业发展趋势，重新划定监管边界，拓展监管职能，整合监管力量，形成适应大行业格局的电信监管体制。
一是完善市场定价机制。中央提出，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。因此，电信监管需要不断完善市场决定价格的机制，只保留政府必要的价格调控手段，其余权力全部交给市场决定和运作。政府部门要具体抓好备案和监控工作。备案，就是价格全部实行市场调节价，履行必要的备案程序；监控，就是建立全国和省内区域的电信价格监控点，建立电信价格与地方经济匹配发展的指标体系和电信服务业消费价格指数监测模型。同时，推动流量计费、宽带收费、后向收费、产业链协作收费等多元化价格模式的探索和规范。
二是深化行政体制改革。《国务院机构改革和职能转变方案》提出，要以职能转变为核心，继续简政放权。电信监管需要处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，进一步简政放权，向服务型政府转变，让市场真正发挥决定性作用。具体推动：（1）对部分电信业务试行“负面清单”管理模式；（2）市场准入实行“宽进严管”；（3）资源配置倾向于新进入者；（4）建设市场全部取消任何形式的限制要求；（5）构建靠市场形成的产业链模式等。以此激发市场主体创造活力，增强行业发展内生动力，积极构建竞争有序、公平正义的市场环境。
三是推动民资进入电信业。国家明确提出鼓励民间资本参与电信建设，鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营市场。工信部提出了民间资本进一步进入电信业的八个重点领域，党的十八届三中全会又提出要积极发展混合所有制经济。就现阶段而言，（1）可以进一步鼓励民间资本开展用户驻地网业务；（2）利用第三方投资，推动共建共享；（3）推进移动通信转售业务尽快形成市场力量，并逐步形成全国性的、区域性的、行业性的、定制性的等多层次、立体化的业务分布模式；（4）在农村通信、城郊结合部试点混合所有制模式；（5）出台政策，鼓励外包服务。
四是审慎务实推进网运分开。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。网运分开是一种手段，而不是目的。在这方面，一些国家已经在通信行业做出尝试，做法不一，效果也不尽相同，需要充分结合国内实际情况，借鉴国际经验，适时审慎务实地推进此项改革。
新时期，电信监管需要以建设服务型政府为中心，促进政府职能实现两大转变，聚焦三大服务。即由“管理控制型”向“服务引导型”转变，由“被动服务”向“主动服务”转变；聚焦民生服务，聚焦社会服务，聚焦产业服务。
服务民生，就是妥善解决消费者关注的热点、难点问题。应重点抓好电信用户关注的5个关键点：抓网络质量评测，提升宽带用户感知；抓垃圾短信治理，打造良好的通信环境；抓套餐资费透明，促用户明明白白消费；抓用户投诉处理，建立良性互动的调处机制；抓终端服务，带动业务繁荣。
服务社会，就是推动地方经济发展。新形势下，电信监管需要加强社会管理和公共服务职能，牢固树立服务意识，强化大局意识，为地方经济社会发展作出积极贡献；要推动基础设施建设，为地方经济发展“修好路”；要促进互联网发展，为地方经济发展“架好桥”；要搭建国际、国内枢纽平台，为地方经济发展“开好窗”；要抓好网络信息安全和应急通信保障，为地方经济发展“护好航”；要推进物联网、云计算、大数据技术应用，为地方经济发展“插上翅膀”。
服务产业，就是打造良好的发展环境。在“两化”深度融合、“四化”同步发展的大背景下，电信监管部门要树立服务产业的理念。第一，充分协调各方力量，挖掘和利用好信息资源，促进信息流来替代和优化不必要的人流、物流、资金流，从而推动信息通信的普及与深化。第二，积极争取地方政府支持，着力解决制约行业发展的基站选址难，宽带建设进场难、入户难，通信建设通路权等问题。第三，紧紧围绕“两化”融合，以通信运营业为龙头，带动制造业、服务业柔性运转，推动高新园区、高科技项目、高附加值产业深层互动。
在经济环境错综复杂的背景下，我国电信业保持着平稳发展的运行态势，但仍有一些制约发展的瓶颈问题，需要电信监管工作有所侧重，着力加以解决，以推动我国由电信大国向电信强国转变。结合当前实际，电信监管亟须抓好的基础工作可概括为“3+2”模式。“3”是三项任务：即落实“宽带中国”战略、加强互联网管理、提升网络和信息安全能力及水平；“2”是两项建设：即监管队伍建设和法律法规建设。
舞好“龙头”，推动“宽带中国”战略落地。宽带发展已经成为战略性新兴产业发展的一个关键环节，也是当前各国在信息通信技术领域竞争的一个核心焦点领域，这就要求电信监管部门不遗余力地推动“宽带中国”战略的落实。就目前而言，需要重点实施“156”计划，推进“宽带中国”战略在各地的深入实施。其中，“1”是提请以省政府名义发布“宽带中国”战略在各省落地的实施方案，加强顶层设计；“5”是重点做好5方面工作，即创新机制建立地市级宽带推进机构，做好共建共享工作和两个强制标准的执行，开展网络测速与提升客户感知，统筹4G网络建设，推进宽带示范城市建设；“6”是积极探索解决基础设施建设难、专网区域“宽带孤岛”、 驻地网试验业务规模化推广、宽带普及、农村普遍服务、宽带市场竞争等6方面影响宽带发展的关键性问题。
抓住核心，强化互联网管理与发展。“制度+科技”的管理模式是强化互联网行业管理的有效手段。科技是酸性的，释放科技优势可以烧毁在运行、发展、监管中累积的低效率；可以溶解监管过程中的多余环节和时间成本；可以删除人为、人情、人意的中间环节，实实在在提高准确率。在这方面要争取投资，加大投入建设互联网综合管理系统，建设IDC/ISP管理平台，建设移动互联网管理平台。同时，加快建立资源管理机制、考核机制、联动机制，着力加强各项基础管理工作，促进互联网行业健康发展。
保障重点，建立完善网络与信息安全管理体系。努力做到守土有责、守土负责、守土尽责。全面贯彻落实好一个“决定”（《关于加强网络信息保护的决定》）和两个《规定》（《电信和互联网用户个人信息保护规定》、《电话用户真实身份信息登记规定》），服务社会管理，保障信息安全，净化网络空间。
整章建制，继续推进法律法规建设。市场经济条件下，行政管理、政府干预等手段将逐步淡化，法律手段成为最有效和最常用的手段，全面推进政府职能转变的一个重要内容就是依法行政。目前，我国电信法制体系还不够完善，电信行业立法工作滞后问题并没有得到根本性解决，特别是与迅猛发展的信息网络技术相比，现有的法律法规明显滞后的状态愈加凸显。为此，一方面，需要结合行业发展新形势推进立法工作，对电信监管的原则、方式、内容方面予以具体规定；另一方面，需要积极争取地方政府支持，推动地方性电信立法工作的开展。在这些方面，一些省份已经有了探索性的实践，应总结经验，在各省借鉴推广。
作者简介：刘茂先，男，山西应县人，大学本科学历，硕士学位，高级工程师、高级经济师。现任黑龙江省通信管理局党组书记、局长，兼任国家计算机网络与信息安全管理中心黑龙江分中心主任。
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