美国农业保险的发展历史及经验

　 　今年美国参议院通过了新农业法案，取消对农业直接补贴，迈向农业保险时代  

　　美国农业总产值在其国内生产总值中所占的比重虽不足2%，美国农户也只有200万，但美国政府为保护和促进本国农业发展却可以说是不遗余力。在美国政府所采取的各项促进农业生产发展的措施中，开展农业保险业务可以说是最为重要的措施之一。相对于其他种类的保险业务，美国的农业保险业务出现较晚，发展也是比较缓慢的。回头看看，美国农业保险实际上是经历了起初由政府大包大揽到最终让私营保险企业唱主角的漫长过程。

　　近些年来，由于政府的大力扶植支持和私营保险企业的积极参与，美国农业保险体系正在不断得到充实，农业保险企业的经营状况也在持续改善。

　　 美国农业保险的发展历史  

　　美国自1939年开始实施政府农作物保险计划以来，至今已有66年的历史。总的看来，美国的农作物保险制度经过了多次改革调整，在经营体制上大致可以分为政府成立保险机构直接办理农作物保险业务的“单轨制”、政府引进私营商业保险公司共同经营农作物保险业务的“双轨制”以及政府提供补贴并完全交由私营商业保险公司独家经营农作物保险业务的“单轨制”三大阶段。

　　 一、政府独家经营持续时间较长  

　　19世纪末和20世纪初，美国曾经有一些私人商业保险公司试办过农业保险业务。然而，令人遗憾的是，这些私营保险公司无一例外地失败了，有的甚至还破了产。在这种情况下，提供农业保险业务和稳定农业生产的重任自然就落到了政府身上。

　　1938年，美国国会颁布了《联邦农作物保险法》，对开展农作物保险的目的、农作物保险的性质、开展办法、经办机构等都做了明确规定，为联邦政府农作物保险业务的开展提供了法律依据，从而揭开了联邦政府机构开展农作物保险业务的序幕。

　　1939年，美国联邦政府开始在试验的基础上实施农作物保险计划，最初只承保小麦一种作物的保险，后来逐步扩大到棉花和烟草等，保险责任为多种风险，经营办法为联邦农作物保险公司直接开展农作物保险业务。在此期间只是在局部地区试验，农作物保险的承保面积有限，农民的参与率也比较低。由于农作物保险的复杂性和独特性，美国农作物保险试验阶段持续得比较长，一直持续到1979年。在此期间，美国政府机构提供农作物保险业务基本上可以说是“摸着石头过河”。

　　二、政府机构与私营公司共同经营历时近20年

　　在1980年以前的42年中，美国国会对《联邦农作物保险法》先后进行了12次修改，于1980年颁布新的《联邦农作物保险法》并在美国正式全面推广，从而结束了农作物保险长达42年的试验阶段。

　　1980年颁布的《联邦农作物保险法》对原先的农作物保险法进行了重大修改，并且开始全面推广农作物保险计划，扩大了农作物的承保范围，放开了开展保险业务的地区，对农作物保险实行补贴，联邦政府提供的补贴约占纯保费的30%。美国政府推行农作物保险制度的实践表明，实施农作物保险制度不仅需要很高的监督成本，而且也需要投入很多的资源。为了降低成本和提高效益，美国政府对农作物保险经营体制进行重大改革，通过提供补贴和再保险等方式吸引私营商业保险公司参与政府农作物保险的经营，即政府机构与私营保险公司共同经营农作物保险业务的“双轨制”。

　　然而，美国1980年《联邦农作物保险法》实施后，农作物保险业务虽得到了一定的发展，但仍没有达到国会提出的承保面积达到可保面积50%的目标，发展速度也不理想。1993年，中西部发生大水灾，《联邦农作物保险法》难以应对这种大面积的灾害，需要政府政策推动。随后，美国国会针对过去13年中实施《联邦农作物保险法》面临的问题，特别是连年赔付率过高的问题，再次对该法进行大刀阔斧的修订，于1994年颁布了《农作物保险改革法》。该法取消了政府农业救济计划，通过4大险种把所有农作物生产者都纳入了农作物保险范围。该法明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他计划的福利，如农户贷款计划、农产品价格支持和保护计划的支持等，对农作物保险实行了事实上的强制参加。该法的实施使保险作物从1980年的30种扩大到47种，农作物保险的投保率迅速提高。1995年农作物保险承保面积达到2.2亿英亩，占当年可保面积的82%，是美国农险历史上承保面积占可保面积比例最高的一年。

　　三、政府制定政策并提供补贴，具体农作物保险业务完全由私营公司经营

　　自1996年以来，随着美国农作物保险的种类不断增多，农作物保险的范围持续扩大，私营农业保险企业的经验越来越丰富，实力越来越强。在这种情况下，美国联邦农作物保险公司逐步退出农作物保险直接业务的经营，让私营商业保险公司完全经营农作物保险业务。为此，美国农业部根据美国1996年《联邦农业改善与改革法》专门成立了风险管理局，主要负责对美国联邦农作物保险公司的日常工作进行监管。

　　自从1998年起，美国政府完全退出了农作物保险的直接业务，将直接业务全部交给了私营保险公司经营或代理，联邦农作物保险公司只负责保险政策和规则的制定、履行稽核和监督等职能，并且提供再保险。目前，美国农作物保险业务主要由14家美国私营保险公司经营，这些保险公司提供大约22种农作物保险计划和120万张农作物保险保单。

　　四、2014美国新农业法案进一步完善保险政策

　　2014美国新农业法案取消了实施近18年、每年耗资近50亿美元的农业直接补贴，同时扩大农业保险项目覆盖范围和补贴额度，以突出保险在防范农业生产风险中的作用。美国总统奥巴马对此评价称，新法案不仅改变了“吃空饷”的情况，还“可保障农民在遭受严重自然灾害或者农产品价格下跌时获得补偿”。同时，2014美国新农业法案明确农民在播种前需做出决定加入政府何种作物保险，是作物收入保险还是目标价保险。

　　 美国农业保险的具体做法  

　　作物收入保险CRC是目前美国使用最广泛的一种作物价格保险。

　　作物收入保险涉及几个概念，APH=Actual Production History=往年实际产量，也就是最近5年产量的移动平均值，CL=Coverage level=单产保险比例，BP=Base price（CBOT 期货价）=基价。以2011年的大豆为例，具体做法如下：

　　1.美国以CBOT 2月和10月的11月合约每天平均结算价作为保价基价，以哪月高为准。2011年的基价位$13.25/蒲式耳。

　　2.保险比例为往年平均收成(APH)的75%，其保费为$18/英亩。保险比例也可以是80%、85%或90%，但保费要高；保费的绝大部分是由政府来补贴，补贴的比例可能为65%，其余35%的保费由合作的商业保险公司以及农民个人来承担，因此农民的实际保费支出很少。

　　3.若APH是50蒲式耳/英亩，保比是75%，那么今年的作物保证收入(CRC)=50x75%x$13.25=$507.18/英亩

　　4.若秋收时单产只有40蒲式耳/英亩，当时价格为$11.0/蒲式耳，那么每亩收入=40x$11.0=$440/英亩，此时保险公司赔付$67.18/英亩($507.18-$440)

　　5.若秋收时单产只有35蒲式耳/英亩，当时价格为$16.0/蒲式耳, 那么每亩收入=35x$16.0=$525/英亩，此时保险公司就不赔付。因为$525/英亩大于保证亩产保证收入$507.18。

　　此保险与1996美国农业改革法案设定的目标价保险（贷款差额保险LDP）相似。类似我国目前正在推进实施的目标价直补政策。由于从2006年起，大豆、玉米、小麦价格已翻番，目标价远低于市场价，因此选此保险的人很少。但是若农民是自有土地的话，由于种植成本大大低于租地农民的种植成本，经过成本测算，目标价格保险仍能在一定程度上保证农民的收入。2014新法案进一步调高目标价，目前保险费用仍未公布。

　　 美国农业保险的基本经验  

　　首先，如何及时发现问题并加以调整？在美国农作物保险发展中除了联邦农作物保险公司不可忽视的宏观调控作用外，通过美国农作物保险立法和相关法律的及时调整和完善来解决农作物保险实施过程中的问题也是重要措施之一。《联邦农作物保险法》自1939年颁布后,到1980年一共修改了12次，《1994年农作物保险改革法》进一步解决了农作物保险发展中存在的诸多问题。两年后，美国国会继续修订《1996年农场法》，2000年6月20日，美国总统又签署《农业风险保障法》。

　　其次，如何解决投保率低的问题？投保农户数量少、投保率低一直是制约美国农作物保险发展的主要因素，无法使农作物风险得到更广泛的分散。美国联邦农作物保险公司主要采取了以下措施：其一，不断完善农作物保险制度，对原有险种进行创新，除了提供保障直接损失的产量保险和成本保险外，还推出了保障农作物间接损失（农户因农产品价格波动而受到的损失）的保险；其二，通过《1994年农作物保险改革法》，取消与农作物保险具有替代作用的“巨大灾害救助计划”，灾害救助计划实际上是一种不收取保费的农作物保险，1990年美国对于农业灾害补偿支出的比例中，灾害补偿计划所占比例高达42.9%，而农作物保险补偿所占比例只有19.4%，剩下37.3%来自紧急贷款；其三，在《1994年农作物保险改革法》实施之后，同时推出了农作物保险与福利政策的挂钩，进一步提高农作物保险保费补贴，使农户的保险参与率从38%提高到85%。

　　再次，如何解决逆选择和道德风险？逆选择和道德风险一直是制约保险业发展的重要问题，鉴于农业保险的一些特殊性，这些问题更加突出。为了解决这一问题，美国联邦政府采取了很多措施。

　　一是通过调整保险期限来消除逆选择。1964年，联邦农作物保险公司推出为期三年的小麦保险和棉花保险，三年保险期限的农作物保险单最起码减少了农户在第二年和第三年的逆选择的问题，从而也减少了销售保单的费用。

　　二是取消灾害频繁、风险很高的地方的投保资格，使农作物保险的经营趋于稳定。从1965年开始，联邦农作物保险公司不再向科罗拉多州、新墨西哥州、得克萨斯州的14个风险高灾害频繁的县销售农作物保险，因为这些地方几乎年年亏损，不利于发展健康稳定的农作物保险。

　　三是在《1994年农作物保险改革法》中充分体现出防治逆选择的最新措施，推出一种集体风险保险计划，主要为大麦、玉米、棉花、花生、小麦、饲料等作物提供保险保障。该项目的保险金额计算不是按个别农场的产量作为厘定依据，而是参照一个县的预测产量的一定比例来确定。在投保农户遭受农业损失时，只有当全县的平均实际产量低于保险产量时，被保险人才能得到保险赔款，使得投保农户加强对作物的管理，避免了风险高地区的逆选择。

　　此外，如何解决高风险、高赔付率、高费用的问题？在发展农业保险的道路中，高风险、高赔付率、高费用似乎是一堵看不见的高墙，阻碍着农业保险的进程。美国从1938年通过《联邦农作物保险法》的40年间，就是因为这堵高墙，导致农业保险保障程度不高、发挥成效不大。到了1980年，为了鼓励农户投保农业保险，减轻其压力，第12次修改的《农作物保险法规定》以农作物平均产量的50%和65%为其保障水平，对投保农民政府补贴保费的35%，对保障水平稍高的75%的投保户，政府补贴保费水平略低。1988年政府还把购买农作物保险和提供灾害救济款相挂钩，使得农民的投保积极性进一步提高。此后补贴水平不断提高，例如选择55%产量保障水平的保单，保费补贴由1994年的46.1%提高到2000年的64.1%，85%的保障水平由13%提高到38%。