耕地保护的“契约”式机制 评论 耕地保护亟需多方发力
依据保土情况安排资金发放
耕地保护的“契约”式机制
——来自四川成都市耕保基金运行的调查
绘图：刘念
几天前，听说耕保基金到账，四川成都市温江区永盛镇尚合社区村民赵秀芳和老伴儿一起，跟往年一样，将账户内的钱用来缴纳了养老保险。自从3年前赵秀芳开始领取养老保险，耕保基金账户内的钱便都用来给老伴儿交了养老。
何为耕保基金？2008年，成都市在全国率先建立起耕地保护经济补偿机制，政府与农户签订耕地保护合同，只要农户履行了耕地保护义务，便能获得相应的经济补偿，并将其与农村养老保险制度相对接，以调动农民参保的积极性。7年来，这一补偿机制是如何逐步完善？效果如何？遇到哪些问题？记者进行了调查。
耕保基金管理 逐步完善进入常态化
不难理解，涉及170万农户、1010万个地块的耕保基金发放是一项繁琐巨大的工程。成都市国土局耕保处相关负责人表示，因出生、死亡、结婚、离婚等变动但未及时更新信息的情况普遍存在，导致了大量核查工作（耕保金以户为单位发放），耕保金发放管理的行政成本和组织成本相对较高。而且由于涉及农户切身利益，在首次确定每户耕保基金发放时，一些长期积累的人地矛盾由此浮上水面。比如，在土地面积上的认定争议；基本农田与一般耕地的认定争议……
与耕保金初次发放工作同时进行的，还有以“确权颁证”为核心的农村产权制度改革。对此，成都提出了“五个一致”（土地、台账、证书、合同、耕保金一致）的总原则，并调动市统筹委、国土资源、农业、财政、公安、社保等多个部门力量，严格发放程序，以确保耕保金发放台账与实地保持一致。
2009年，赵秀芳一家在获得土地承包经营权证、宅基地经营权证等产权证书的大红本后，又与温江区政府签下了耕地保护合同，约定只要履行了耕地保护义务，便能获得相应经济补贴。
赵秀芳一家4口人，经确权有1亩7分地，均为基本农田。按照基本农田360元/（亩·年），一般耕地270元/（亩·年）的补贴标准，她家每年可以领到600多元的耕保金，现在都用来给老伴儿缴纳养老保险，而她自己已在3年前便开始领取养老保险，每月有1000多元。
同村的刘兴文一家则选择每年将耕保基金提现。“现在支取耕保基金很方便，只要带上身份证和耕保卡就可以到镇上的农商行办理。”他告诉记者，他家4口人都买了社保，有1亩8分地，均为基本农田，每年也可领到600多元的耕保金。
但是，在一开始农户从耕保基金账户中提现是受到严格限制的。温江区国土资源局副局长蒋勇告诉记者，在制度设计之初，成都按照“耕保换社保”的思路，规定农民获得的耕地保护补贴只能用于购买养老保险，而不能直接提取，男年满60周岁、女年满55周岁才可一次性提取。
由于实践中农民直接支取耕保金意愿强烈，2012年4月，成都不仅将耕保金使用的范围从养老保险扩大到了医疗保险，而且放宽了取现限制，比如只要农户当年已缴纳养老保险且满一年，便可以取现。
除耕保金的使用制度外，拨付流程、数据更新、政策咨询等方面都已逐步完善，目前已进入常态化管理阶段。2010年，成都开通了96625耕保金咨询投诉电话；2011年，建立起一套包括38个数据项、涵盖全市农户、地块信息的耕保基金数据系统；同年还建立了耕保金年度变更机制，依据年度土地利用变更调查、执法检查和日常动态巡查，跟踪掌握耕地变化情况，对耕保基金据实调整。
补贴金额不等 农户耕保意愿积极
处于都江堰核心灌溉区的温江土地平整肥沃，在当地素有“金温江银郫县”的美誉。然而，人多地少的资源矛盾却一直突出，许多农户人均耕地还不足半亩。这就意味着，即使是更高补贴标准的基本农田，每户领到的耕保基金也仅有几百元。
那么，对这笔数额不大的政府补贴，温江农民究竟怎么看呢？“温江土地本来就精贵，不给钱都要好好保护，何况现在政府又出钱补贴，那更是要爱惜土地！”刘兴文一语中的。虽然已经66岁，刘兴文仍然尽心尽力地种地。
隆盛镇副镇长徐宏亮告诉记者，温江处于成都近郊，产业结构调整早，农民相对富裕，而且按照成都当地社保政策，由于温江人均土地面积过低，可参保标准较高的失地农民养老保险。“虽然耕保基金数额不大，但当地农民却对政策满意度很高，尤其是对农民参与社保的热情起到了很大的调动作用。”徐宏亮说。
这与近年来众多学者对成都耕保基金制度的调查相同，即家庭收入多样、抗风险能力越强的农户往往对耕保制度越满意，保护耕地的意愿也就更强烈。
在相对偏远的传统农业大县，农户耕地保护意愿是否有所不同呢？崇州是位于成都远郊的产粮大县，人均耕地约为温江的2倍，近年来通过探索土地股份合作社+农业职业经理人的农业共营制，使得粮食适度规模经营比例得以迅速扩大。按照成都市耕保基金的相关办法，不管农户是以土地入股合作社还是将经营权流转给业主，耕保基金补贴仍归农户所有。
记者曾走访了崇州多个土地股份合作社了解到，比起将土地高价流转给外来业主种植草坪（对耕作层有破坏），近年来当地农民更愿意将土地承包经营权入股合作社（主要种植水稻、小麦、蔬菜等作物），即使由此带来的收益远不如前者。原因何在？崇州锦江乡副乡长王大鹏认为，耕保基金制度建立后，农户看到了土地所附着的其他经济利益，因此更加重视土地作为农业生产资料的持续生产能力。
除调动了农民保护耕地的主动性和积极性，耕地保护制度的其他功能也逐渐显现，其中“发达支援落后、城市反哺农村”的改革成果分享机制最为人称道。由于在资金筹集上主要来源于土地出让收入，土地市场发达的主城区承担的任务重，土地市场欠发达的远郊区（县）的任务就轻；而在资金分配使用上，则正好相反。比如，2009年成都中心五城区筹集耕保基金约18.7亿元，年度使用耕保基金仅2800多万元，而远郊的大邑县2009年度筹集上交耕保基金2600多万元，年度应发放耕保基金1.79亿元。
边际报酬递减 耕保基金如何运转
数据显示，从2008年试点，成都已完成了2009~2013五个年度共计100余亿元的耕保金发放工作，共筹集资金近200亿元，确保了未来几年的资金需求。
对于资金来源，成都市财政局相关负责人介绍，耕保基金资金由市和区（市）县各按50%比例共同筹集，主要来源包括：新增建设用地土地有偿使用费；土地出让收入；耕占税返地方政府部分；若有不足由政府财政兜底。
“随着统筹城乡改革的深入推进，征地范围将逐步缩小，土地出让收益将随之逐渐减少，国家和省级政府又没有耕地保护专项资金支持，从长远来看筹资压力可能会逐渐加大。”该负责人表示。
同时，有专家表示，根据制度创新边际效应递减规律，已经实施7个年头的耕保基金制度也面临边际报酬逐步递减的难题。另一方面，记者注意到，除耕地保护义务之外，一些新的义务开始与耕保基金挂钩。如自2014年起，成都市把秸秆禁烧与耕保基金挂钩，凡发现农户在承包地上露天焚烧秸秆的，将扣发其当年的耕保基金；还有个别村镇通过村规民约的形式，试图将耕保基金与农户自治范围内环境卫生管理情况挂钩等。
值得注意的是，在2008年耕保基金推行初期，成都正启动农村产权制度改革。此时，真金白银的耕保基金制度极大地调动了农民参与改革的积极性，很大程度上促进了农村土地确权颁证工作的做实做细。
但有专家提醒，随着适度规模经营的推进，许多砸下“重金”进行土壤改良、培肥地力的种植大户、家庭农场等真正履行了耕地保护义务的新型经营主体，却没有得到补偿，这与耕地保护基金的设立初衷相违背，可能也不利于下一步将开展的土地承包经营权退出机制的探索。(张艳玲)
耕地保护亟需多方发力
随着城镇化、工业化和新农村建设步伐加快，耕地负载逐年加大，既有数量问题，同时还有普遍被忽视的质量问题。从数量上看，耕地面积18.26亿亩，人均不足1.4亩，仅为世界平均水平40%。从质量上看，中低产田占70%，其中，低产田占32%，中产田占38%，高产田仅占30%。耕地负载逐年加大，耕地退化日益严重，化肥长期不合理施用，导致土壤养分失衡、土壤肥力和有机质下降，磷素富集严重，钾素缺乏，微量元素有效性降低，耕地污染问题日益凸显。
党中央、国务院历来高度重视耕地保护，近年来，通过出台支持政策，加大资金投入，不断改善我国耕地基础设施条件，农业综合生产能力明显提高，粮食产量实现了“十一连增”。新常态下实现“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”粮食安全战略的根本保障是保证耕地数量不减少的同时提升耕地质量。成都市在化解耕地保护与城市建设用地需求之间的矛盾过程中，趟出了耕地保护补偿机制这条路子。通过政府主导、部门协作、精细化管理，建立了“契约式”耕地保护机制，由区（市）县人民政府通过与耕地保护责任人签订《耕地保护合同》的形式，对耕地保护地块、面积、级别、期限、补贴资金和违约责任等内容进行明确约定，区（市）县人民政府在每年年终对耕地质量和综合生产能力进行检查，根据检查完成情况，确定下一年的耕保金发放方案，这套机制在尊重农民意愿的基础上取得了预期的效果，值得推广。但该政策在运行过程中也碰到了人地矛盾等历史问题、群众对一般耕地和基本农田认识不清、容易发展成收入性补贴以及耕地保证金资金来源缺乏法律依据等问题的制约。这需要政府尽快将《耕地质量管理条例》列入立法计划。按照“取之于土，用之于土”的原则，研究制定耕地质量建设的投入政策，拓展投资渠道，建立长效机制。协同各方力量在全国范围内开展耕地质量普查工作，组织专家研究制定并设立耕地质量“红线”，明确具体指标，并对社会发布，提高政府和公众的耕地质量保护意识。