对基层领导干部自然资源资产离任审计的几点思考

土地、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等是我们十分熟悉的自然资源资产，它与我们的生产生活息息相关，是经济和社会发展的重要基础。在经济社会发展过程中，当前部分地区由于盲目地、掠夺式地开发自然资源资产，造成了生态的严重破坏和自然资源资产的极大浪费。为进一步完善环境治理和生态修复制度，进一步合理、有效、可持续利用自然资源资产，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出：“要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。”作为一名基层审计工作者，积极探索新形势下如何搞好基层领导干部自然资源资产离任审计调查的方式方法，促进党委、政府管好用好自然资源资产，提高其使用效益，对于进一步发挥好审计工作的建设性作用具有十分重要的意义。

一、开展基层领导干部自然资源资产离任审计的重要性

保持国家经济与社会持又好又快发展必须与自然资源环境相协调，既要金山银山，更要绿水青山，绿水青山就是金山银山。中央印发的《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》要求纠正“唯GDP论英雄”，强调“干部的政绩，不能只顾“显性”实力发展、形象工程、政绩工程，不能以牺牲土地、环境、资源、百姓利益等“隐性”实力为代价”。基层领导干部与自然资源资产接触的机会更多，影响绝不小视。因此，开展领导干部自然资源资产离任审计具有十分重要的作用。

（一） 开展基层领导干部自然资源资产离任审计是践行科学发展观的必然要求

改革开放以来，我国经济迅速发展，同时也消耗了大量的自然资源。新时期要求我们要转变经济发展方式，促进经济增长从投入量增加的粗放型增长方式向产出效率提高的集约式增长方式转变。开展领导干部自然资源资产离任审计，有利于促进领导干部在执政时，经济发展以最小化消耗自然资源为前提，不能以损害环境为代价，从而进一步促进经济与社会、与自然资源的和谐发展，实现社会的持续进步。

（二）开展基层领导干部自然资源资产离任审计有利于促进全面客观评价领导干部任期履职情况

领导干部考评方式是多元化的，目前审计参与其中的考评方式主要是对领导干部开展任期经济责任审计。现行的经济责任项目把自然资源纳入审计内容的比较少见。事实上，按照西方古典经济学和现代管理学等理论，我们在关注产出结果时，更应该关注各种要素投入，这种投入不但包括资金投入，也包括自然资源投入。开展自然资源资产离任审计有利于客观评价领导干部政绩，真实揭露领导干部履行经济责任同时所消耗的资源。

（三）开展基层领导干部自然资源资产离任审计有利于促进生态文明建设

党的十八大报告曾指出，建设生态文明，是关系福祉、关乎民族未来的长远大计。生态文明建设必须以上层制度设计为基础，以全民环保意识提高为保障，以公众监督反馈为引擎。领导干部自然资源资产离任审计有利于促进公众参与生态文明建设，敦促领导干部综合考虑城市发展与自然资源利用及生态文明建设之间的关系，理顺思路、调整产业格局，增强对资源消耗的监管，为群众百姓创造良好的生活环境。

（四）开展领导干部自然资源资产离任审计有利于强化资源的综合利用

我国的自然资源资产种类繁多，信息庞杂。因此，我们在开展相关离任审计工作时，不仅要联合职能部门，还要联合那些掌握大量自然资源信息的科研单位、社会团体。通过获取大量的资料信息，建立规范化、标准化的自然资源信息平台，实现自然资源资产信息的同步和整合，从而对这些自然资源资产进行统一管理，为领导决策服务，实现资源的优势互补，促进国家对资源的综合利用。

二、当前基层开展自然资源资产审计亟待解决的问题

目前，基层审计工作主要侧重于审查专项资金的使用和管理情况，揭露有无挤占挪用、虚假冒领和损失浪费专项资金等行为，重点关注审计资金管理使用、财务收支情况层面上，没有针对自然资源资产建立专门的审计评价指标和评价体系。就领导干部经济责任审计而言，自然资源资产离任审计仍处于起步阶段，有的还处于抽象和主观评价的层面。主要表现在：

（一）自然资源资产审计法律法规及评价指标体系尚未建立和完善

现有法律法规对于实施自然资源资产审计的法律授权不明确，处理处理法条不具体；自然资源资产所有权人和所有人权益未落实，产权归属不清晰，责任不明确，监管缺位。地方对自己现有的自然资源资产底数不清楚，自然资源信息系统 、自然资源资产的评价指标和考核体系尚未建立、健全。这些问题的存在，严得的制约了自然资源资产离任审计工作的开展。

（二）自然资源资产审计重点、内容和范围不明确

自然资源资产离任审计范围具有宽领域、多层次的特点，对于全国各级审计机关来说是全新的课题。据了解，目前全国已有部分地方的审计机关已开始进行探索。自然资源资产所涉及的范围广，就审计而言，自然资源资产离任审计审什么、怎么审，仍无先例可以借鉴，一些审计基础管理工作还有待于规范和完善。如：审计范围如何科学的确定，一般审计内容与重点审计内容如何区分，对于不同的审计对象审计考核评价指标与考核标准如何选取，这些问题都亟待研究和解决。

（三）自然资源资产审计人员数量与质量还难以满足需要

一方面，由于基层审计机关工作繁杂，现有专业人员数量很难满足工作需要，工作处理应付状态，加之现行离任审计工作就会面临“扎堆”和相对集中的问题，对行业专项自然资源资产审计还很难审深审透。另一方面，目前基层审计工作人员多以会计、财务为背景，对自然资源领域的审计的知识了解还远远不够，缺乏行业审计、效益审计等方面高端人才，很难对自然资源管理中问题的根源、背景、程度、影响等方面进行全面的深入的审计，并放在经济和社会发展大环境里进行分析、研究，发现深层次性问题，提出针对性强又便于操作的意见和建议。

（四）责任追究机制难落实

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》虽然明确将实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，但实施过程中存在方方面面的问题。首先，缺乏定性依据，证据的合法性、充分性有待研究。其次，考核评价体系缺位。尽管我国已经将绿色GDP、生态文明建设等作为地方政府领导干部考核的重要内容，但具体实施仍存在着诸多障碍。再次，由于离任审计的固有缺陷，部门联席会议协调发挥作用还不够，纵然能够合理评价领导干部任职期间的自然资源资产责任情况，其离任审计结果对领导干部的行为也仅仅能起到威慑作用，并不能从源头上杜绝这些行为的发生。

三、加强基层自然资源资产离任审计的思考

（一）建立完善自然资源资产的指标和考核体系

实施自然资源资产离任审计，就必须建立起审计评价体系，才能使审计结果得到有效应用，促使领导干部在任期间更加重视生态环境保护，在进行重大决定时能充分考虑生态因素。自然资源和经济责任审计有所不同，如何量化评估自然资源资产，需要建立起一套科学可行的指标和考核体系。此外，我们还要完善审计结果报告制度，基层审计机关应当就领导干部自然资源资产离任审计的结果出具审计报告，并分别报送本级和上级政府有关部门。尤其是组织部门，在对领导干部进行考核、任免的时候，要准确制定并严格按照生态红线，将其作为各级党委、政府选拔任用领导干部的重要依据之一，归入到相应领导干部的人事档案中。

（二）调查摸清地方现有的自然资源资产现状

成立专门的调研组对林业、环保、水保、农粮、国土、矿管、水利、工信等单位和部门涉及自然资源资产的情况进行调查研究，收集相关资料，了解地方自然资源资产分布和管理情况，明确所有权，形成自然资源资产数据档案，在各单位、部门之间要实现信息资源共享。同时，向审计“金审工程”建议将自然资源资产数据库列入审计OA系统，为开展自然资源资产离任审计做好数据资料储备，便于今后更好的开展这项工作。

（三）明确自然资源资产离任审计对象、范围和内容

要通过摸清自然资源资产的现状，结合审计的监督职能来确立审计对象、范围和内容。对涉及自然资源资产的各级政府部门和单位，其领导离任时都可作为审计对象。同时要结合相关部门、单位的职能来明确审计内容，如对林业部门要着重检查其贯彻执行国家关于林业建设和发展的方针政策、完成植树造林指标、森林资源管理、森林采伐监督、林权林地管理以及合理开发利用等情况；对环保部门要着重检查贯彻执行国家环境保护方针政策、开展环境影响评价、监督自然资源开发利用活动、处理重大污染和生态破坏事件、监督执行国家环境质量标准和污染物排放标准、农村生态环境保护等情况。对相关部门、单位的审计重点应围绕涉及现有自然资源的资产负债以及指标完成情况来实施。

（四）制定审计结果运用办法，加大责任追究力度

建立生态环境损害责任终身追究制必须要有具体可操作的措施,否则就将流于形式，可参考目前实行的、自然资源环境影响评价制度,该制度主要是对规划和建设项目可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,还包括后期的跟踪监测,管理上十分严格。在领导干部作出自然资源资产决策时，要先进行分析评估，提出生态保护措施，对肆意追求经济利益、损害生态环境的行为，将进行终身负责、终身追责，这样才能真正起到警示作用。（刘湘耀）