2016一号文件再次聚焦农业现代化 推供给侧改革

　　连续4年聚焦农业现代化首次提出“农民主体论”

　　新华社昨日受权发布《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》。这是2004年以来，中央一号文件连续第13次聚焦“三农”。而自2013年以来，中央一号文件连续四年聚焦农业现代化这一大主题，并且从高层透露的信息来看，农业现代化将是贯穿整个“十三五”的议题。

　　从具体内容来看，今年中央一号文件亮点多多，很多内容都是首次写入。比如，首次明确了“农民主体”，首次将食品安全上升至国家战略，首次纳入农业供给侧改革。值得注意的是，作为农业供给侧改革的重要组成部分，文件对一二三产融合做了全面部署。

　　 明确“农民主体论”

　　“小康不小康，关键看老乡”、“中国要富，农民必须富”、“农村经济社会发展，说到底，关键在人”……过去一年，习近平总书记在谈到“三农”问题时都在强调“农民”这个主体。

　　今年中央一号文件明确提出，把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点，用发展新理念破解“三农”新难题，厚植农业农村发展优势，加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路，推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田在接受上证报记者采访时表示，“今年一号文件最大亮点就是提出‘农民主体论’，明确以农民为主体，以农民福祉为一切工作的落脚点。”

　　“这几年在土地流转过程中，存在很多损害农民利益的现象，比如占用耕地‘只占不补、占优补劣、占多补少’，有的地方政府用强迫命令、损害农民利益的办法推动流转。今年的文件强调农民利益最大化，可以说是对地方执行中央政策过程中出现的这种偏差的矫正。”郑风田说。

　　郑风田强调，改革要尊重农民主体地位，这个理念是放在第一位的。所有新型农业经营主体的发展，其本质上都是为了保障农民利益。

　　从文件内容的布局来看，过去一号文件基本都是按照农业、农村、农民来分割条块进行部署，但今年一号文件打破了这种条块分割，以农民为主体的工作部署贯穿每个部分。

　　上证报记者在梳理各地今年政府工作报告时也注意到，各省在今年经济发展目标中基本都提出，城乡居民收入增速要高于GDP增速，其中，农村居民收入增速要高于城镇居民收入增速。

　　 食品安全上升至国家战略

　　今年一号文件共分为六大部分：持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力；加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展；推进农村产业融合，促进农民收入持续较快增长；推动城乡协调发展，提高新农村建设水平；深入推进农村改革，增强农村发展内生动力；加强和改善党对“三农”工作指导。

　　“今年一号文件全面贯彻了党的十八届五中全会确立的创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念。”中国社科院农村发展研究所研究员李国祥接受上证报记者采访时说。

　　他分析称，创新主要体现在农业科技创新、培育新型职业农民、适度规模经营等方面；绿色则体现在对“加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展”的部署上；开放主要表现在统筹利用国际国内两个市场、两种资源；共享则是贯穿各个方面，也就是说最终落实这些政策的目的都是让农民受益。

　　“协调主要针对的城乡一体化，其中改善农村居住环境是亮点。针对‘宜居’，未来还会有专门的政策出台。”李国祥说。

　　去年一号文件首次提出“绿色”，今年则是用专门一章来全面部署，出台了更为具体的政策。

　　值得注意的是，文件中提到，“实施食品安全战略”。李国祥说，“过去提到食品安全都是‘加快’、‘推进’这样的措辞，今年则是明确将食品安全上升至国家战略实施。”

　　一号文件提出，加快完善食品安全国家标准，到2020年农兽药残留限量指标基本与国际食品法典标准接轨；推广高效低毒低残留农药，实施兽用抗菌药治理行动；创建优质农产品和食品品牌；加快健全从农田到餐桌的农产品质量和食品安全监管体系，建立全程可追溯、互联共享的信息平台，加强标准体系建设，健全风险监测评估和检验检测体系。

　　 全面部署推进一二三产融合

　　推进农村一二三产融合是今年一号文件的重点，中央将其定调为“农民增收的重要支撑”。

　　对此，李国祥说，“当前农业面临新的形势，农产品供给充裕，农民增收就成为突出矛盾。因此，今年中央一号文件就明确了思路，要发展一二三产业融合，目的是形成新的产业，引领产业链，增加农业附加值。”

　　去年一号文件中关于一二三产业融合发展仅有一小段，今年一号文件则是将其作为单独一章来阐述。

　　文件提出，要推动农产品加工业转型升级，培育一批农产品精深加工领军企业和国内外知名品牌；加强农产品流通设施和市场建设，促进农村电子商务加快发展；大力发展休闲农业和乡村旅游。

　　此外，文件还提出，完善农业产业链与农民的利益联结机制。比如，创新发展订单农业，支持农业产业化龙头企业建设稳定的原料生产基地、为农户提供贷款担保和资助订单农户参加农业保险；鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社，采取“保底收益+按股分红”等方式，让农户分享加工销售环节收益。

　　李国祥认为，在产业融合发展政策上，“利益联结机制”是亮点。在新的信息技术、“互联网+”以及农业电商等良好条件的推动下，今后发展新型订单农业将是一大趋势。

　　优化农业生产结构和区域布局启动实施种植业结构调整规划

　　27日，《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》即2016年中央一号文件发布。这是中央一号文件连续13年聚焦“三农”。“推进农业供给侧结构性改革”成为今年中央一号文件的最大亮点。《意见》提出，优化农业生产结构和区域布局。其中，启动实施种植业结构调整规划，稳定水稻和小麦生产，适当调减非优势区玉米种植；支持粮食主产区建设粮食生产核心区；扩大粮改饲试点，加快建设现代饲草料产业体系；制定划定粮食生产功能区和大豆、棉花、油料、糖料蔗等重要农产品生产保护区的指导意见。

　　《意见》共分6个部分，包括：持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力；加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展；推进农村产业融合，促进农民收入持续较快增长；推动城乡协调发展，提高新农村建设水平；深入推进农村改革，增强农村发展内生动力；加强和改善党对“三农”工作指导。

　　《意见》要求，用发展新理念破解“三农”新难题，厚植农业农村发展优势，加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路，推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

　　在优化农业生产结构和区域布局方面，《意见》要求，树立大食物观，面向整个国土资源，全方位、多途径开发食物资源，满足日益多元化的食物消费需求。在确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，基本形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局，提高农业综合效益。启动实施种植业结构调整规划，稳定水稻和小麦生产，适当调减非优势区玉米种植。支持粮食主产区建设粮食生产核心区。扩大粮改饲试点，加快建设现代饲草料产业体系。合理调整粮食统计口径。制定划定粮食生产功能区和大豆、棉花、油料、糖料蔗等重要农产品生产保护区的指导意见。积极推进马铃薯主食开发。加快现代畜牧业建设，根据环境容量调整区域养殖布局，优化畜禽养殖结构，发展草食畜牧业，形成规模化生产、集约化经营为主导的产业发展格局。启动实施种养结合循环农业示范工程，推动种养结合、农牧循环发展。加强渔政渔港建设。大力发展旱作农业、热作农业、优质特色杂粮、特色经济林、木本油料、竹藤花卉、林下经济。

　　在统筹用好国际国内两个市场、两种资源方面，《意见》要求，完善农业对外开放战略布局，统筹农产品进出口，加快形成农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系，实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一。加大对农产品出口支持力度，巩固农产品出口传统优势，培育新的竞争优势，扩大特色和高附加值农产品出口。确保口粮绝对安全，利用国际资源和市场，优化国内农业结构，缓解资源环境压力。优化重要农产品进口的全球布局，推进进口来源多元化，加快形成互利共赢的稳定经贸关系。健全贸易救济和产业损害补偿机制。强化边境管理，深入开展综合治理，打击农产品走私。统筹制定和实施农业对外合作规划。加强与“一带一路”沿线国家和地区及周边国家和地区的农业投资、贸易、科技、动植物检疫合作。支持我国企业开展多种形式的跨国经营，加强农产品加工、储运、贸易等环节合作，培育具有国际竞争力的粮商和农业企业集团。

　　在推动农产品加工业转型升级方面，《意见》要求，加强农产品加工技术创新，促进农产品初加工、精深加工及综合利用加工协调发展，提高农产品加工转化率和附加值，增强对农民增收的带动能力。加强规划和政策引导，促进主产区农产品加工业加快发展，支持粮食主产区发展粮食深加工，形成一批优势产业集群。开发拥有自主知识产权的技术装备，支持农产品加工设备改造提升，建设农产品加工技术集成基地。

　　培育一批农产品精深加工领军企业和国内外知名品牌。强化环保、能耗、质量、安全等标准作用，促进农产品加工企业优胜劣汰。完善农产品产地初加工补助政策。研究制定促进农产品加工业发展的意见。

　　《意见》要求，改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品市场调控制度。继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策。深入推进新疆棉花、东北地区大豆目标价格改革试点。按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。按照政策性职能和经营性职能分离的原则，改革完善中央储备粮管理体制。深化国有粮食企业改革，发展多元化市场购销主体。科学确定粮食等重要农产品国家储备规模，完善吞吐调节机制。

　　今年的中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》27日由新华社受权发布，这是改革开放以来指导“三农”工作的第18份中央一号文件，也是自2014年以来连续第三次将“农业现代化”写入标题的中央一号文件。

　　文件提出，必须坚持不懈推进体制机制创新，着力破除城乡二元结构的体制障碍，激发亿万农民创新创业活力，释放农业农村发展新动能。在如何深入推进农村改革方面，文件部署了5大重点工作，包括改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度；健全农业农村投入持续增长机制；推动金融资源更多向农村倾斜；完善农业保险制度；深化农村集体产权制度改革。

　　“中央一号文件持续聚焦‘三农’，彰显了‘三农’工作‘重中之重’的地位。”国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆认为，今年一号文件强调要用发展新理念破解“三农”新难题，提出要推进农业供给侧结构性改革，这对解决“三农”新老问题、有序推动农业现代化、确保亿万农民迈入全面小康社会，具有重要意义。

　　文件对今年的农产品价格形成机制和收储制度改革进行了安排：继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策。深入推进新疆棉花、东北地区大豆目标价格改革试点。按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。

　　中央农村工作领导小组副组长陈锡文、国务院参事杜鹰等多位专家此前表示，去年底召开的中央农村工作会议首次明确提出要推进农业供给侧结构性改革，而作为调节农业供给的一项重要指标，农产品价格形成机制改革的基本方向就是“市场定价、价补分离”，必须要保护好农民的积极性，确保粮食产量不出现大的滑坡。在玉米临储政策方面，需要打破临储价格只增不减的心理预期，回归贴近市场价格，激活下游产业。

　　文件针对健全农业农村投入持续增长机制提出了一系列要求，包括优先保障财政对农业农村的投入，充分发挥财政政策导向功能和财政资金杠杆作用等。值得一提的是，文件要求今年要推动省级农业信贷担保机构正式建立并开始运营。

　　对此，对外经贸大学教授李长安告诉记者，担保体系不健全是导致农业规模经营融资难的一个主要原因。农民目前的财产主要有土地使用权、宅基地使用权、生产性固定资产和耐用消费品等，但这些财产在构成担保物的要素上均存在一定缺陷，导致农民因缺乏担保物而无法获得金融机构的信贷支持。李长安表示，在信用担保中，由于信息不对称，金融机构对农民的信用情况、生产生活及农产品销售情况了解程度不一，贷前评估和贷后管理相对困难。因此，尽快完善农业信贷担保体系就显得十分紧迫和必要。

　　继去年中央一号文件对国家开发银行、农业开发银行、邮政储蓄银行和中国农业银行等四家金融机构的涉农金融业务进行部署后，今年的文件再次针对这四家银行提出了新的要求：深化中国农业银行三农金融事业部改革，加大“三农”金融产品创新和重点领域信贷投入力度。发挥国家开发银行优势和作用，加强服务“三农”融资模式创新。强化中国农业发展银行政策性职能，加大中长期“三农”信贷投放力度。支持中国邮政储蓄银行建立三农金融事业部，打造专业化为农服务体系。

　　多位专家表示，今年的中央一号文件在农村金融改革的工作安排上着墨颇多，甚至还专门针对完善农业保险制度拿出了一个章节，意味着在农业供给侧结构性改革的实施过程中，金融将发挥举足轻重的作用。要想真正推进农村金融机制改革，仅依靠几家银行是远远不够的，形成多层次的市场结构才是解决问题的根本。

　　针对农村改革的重头戏——集体产权制度改革，文件要求到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证、经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，健全非经营性资产集体统一运营管理机制。文件还提到了今年可能在这项工作上推出一些政府指导文件，包括“稳定和完善农村基本经营制度的指导意见”。

　　针对折股量化，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥在接受记者采访时说，价值数万亿元的农村集体经营性资产是农村集体成员的一笔巨大财富，总体来说，折股量化可以更好地解决集体资产盈利后的分配问题，更好地保障农民个人的财产权利。此外，今年是农村承包地确权登记颁证全面完成前的倒数第二年，文件要求今年进一步扩大整省试点。对此，多位专家表示，土地确权是稳定和完善农村基本经营制度的一项基础工作，是必须要保质保量按期完成的。只有通过确权颁证，才能确定土地对应的权属关系，才能展开其他各项改革工作。