霍建国：“一带一路”是战略构想不是“工程项目”
中国经济网编者按：“山间回荡声声驼铃，大漠飘飞袅袅孤烟”，两条丝绸之路展开壮丽身躯，谱写新世纪的华美乐章。2013年，习近平总书记先后提出“丝绸之路经济带”构想和“21世纪海上丝绸之路”倡议，“一带一路”写入中共十八届三中全会决定，上升为国家战略。这一跨越时空的宏伟构想，从历史深处走来，融通古今、连接中外，顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流，承载着丝绸之路沿途各国发展繁荣的梦想，赋予古老丝绸之路以崭新的时代内涵。
商务部研究院院长霍建国近日撰文指出，推动“一带一路”建设要从战略高度进行统筹谋划，避免聚焦具体的项目规划。过于具体，时间、节点过于清晰。霍建国认为这一方面增加了推进的难度，易削弱市场主体参与的主动性，另一方面会给外界以中国主导的感觉，使规划最终难以真正落实，影响战略倡议的效应。
全文4700余字，从三个方面系统论述了“一带一路”战略构想，并提出五大实施路径，为全面认识和把握“一带一路”建设工作提供了读本。全文如下：
习近平主席在去年出访哈萨克斯坦和印尼期间提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议。党的十八届三中全会明确提出要推进“一带一路”建设。今年以来，我国在多个外交场合如金砖峰会、亚太领导人非正式会议以及习主席在出访欧洲期间，均将“一带一路”作为主要倡议提出，多国领导人对这一倡议均表示支持。为有效实施一带一路倡议，我国还特别设立了丝路基金，亚洲基础设施银行等金融机构，将“一带一路”建设从战略构想、宣传造势进入到具体战略推动阶段。在此，针对“一带一路”建设需要注意和把握的有关问题谈一点个人看法。
一、高度认识“一带一路”建设的重大意义
“一带一路”建设是在新的国际国内形势下，把握我国重要战略机遇期，推动对外开放的新举措，也是基于新安全观的周边外交大战略，表明新一届中央在处理新型国际关系中的创新发展理念及战略思维。目前各界对其战略意义的认识仍然不足，需要进一步提高认识，统一思想，切实把实施“一带一路”建设同构建我国对外开放新格局紧密结合起来。
提升中国影响力的战略举措。“丝绸之路”是中国最早实行对外开放的标志，开启了中国与西方文明的交流通道，彰显了中华民族的开放精神，具有深刻的历史文化底蕴，以此作为我国推动与亚欧区域合作的“倡议”，既可以向国际社会宣誓中国开放包容、互利共赢的开放理念，树立中国负责任的大国形象，同时也可以淡化“中国威胁论”的负面效应，“名正言顺”拓展我国与中亚、南亚及中东欧的合作，逐步提升我国在周边及区域经济合作中的影响力。
新一轮对外开放的战略部署。当前，我国的对内改革和对外开放都面临着新的突破，欧美等国正在不断加强对中国崛起的限制，美国推动的TPP和TTIP谈判，意在以高端开放为契机，企图掌控和影响下一轮国际贸易规则主导权，无疑对我国将构成新的挑战和威胁。“一带一路”建设是突破这一压力的重大战略设计，通过拓展与亚欧市场的合作，推动市场多元化战略，降低我对欧美日市场的依赖，不仅为我国新一轮对外开放赋予了新的内容，也为沿海、内陆、沿边新一轮对外开放指明了方向和路径。
支撑中国经济增长的新引擎。“一带一路”建设涉及互联互通和基础设施建设，既可以形成世界经济新的增长点，同时也可以促进中国有竞争力的企业去承担更多的海外项目，提升我国企业参与国际经济合作的竞争力，将形成中西部地区与中亚、东欧、西亚的新商贸通道和经贸合作网络，带动内陆沿边扩大向西开放，既有助于拓展中国经济发展的腹地，也可以激活内陆和沿边地区的经济发展活力，促进中西部开放型经济加快发展，形成中国经济新的增长点。
二、“一带一路”建设需要关注的相关问题
“一带一路”建设的核心是促进经济发展，提高国民福利，对外通过加强与沿线国家的经贸交流与合作，照顾各自关切，实现互利共赢、共同发展；对内要解放思想，深化改革，提升对外开放的质量和水平。在推进的方向和方法上也要形成统一认识，要妥善处理号战略利益与商业利益的关系，将“好事办好”，尤其需要把握好以下几个问题：
首先，“一带一路”建设是战略构想而不是工程项目。由于“一带一路”涉及沿线国家众多，向东涉及亚太经济圈，向西紧连欧洲经济圈，人口占世界人口约60%，而“五通”包含了国家政策、基础设施、贸易投资、金融体系及民俗文化等多方面内容，时空范围广、跨度大、周期长，甚至可能伴随中国新一轮开放型经济发展的全过程。“一带一路”建设需要深刻把握我国开放型经济面临的形势变化和机遇挑战，把握经济全球化的新动向和新路径，以全球视野对中国新一轮对外开放所进行的战略构想，是推动我国区域经济合作向更大范围、更宽领域、更高水平拓展的战略布局，而非具体、微观的项目设计。因此，推动“一带一路”建设要从战略高度进行统筹谋划，避免聚焦具体的项目规划。过于具体，时间、节点过于清晰，一方面增加了推进的难度，易削弱市场主体参与的主动性，另一方面会给外界以中国主导的感觉，使规划最终难以真正落实，影响战略倡议的效应。因此，要本着“顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”的精神，国家层面不应制定过于细致的实施方案，而是要确立原则、目标、方针、路径等，要留下足够的空间“让市场做主、让企业参与”。
第二，战略设计要立足于现有基础和能力。我国与“一带一路”沿线国家已具备良好的合作基础，2013年，我国与丝绸之路经济带各国的贸易总额占我国外贸总额的15%；对沿线各国的非金融类投资占我对外投资总额的4.5%，在沿线各国的承包工程营业额占我国对外承包工程总额的45.4%，与沿线国家区域经济合作的步伐正在加快，我国同上合组织成员、东盟、南亚、印度、巴基斯坦等国的经贸关系日趋紧密，若能在现有基础之上，依据我们现有的能力逐步推进，就可以真正做到如习总书记所说的以点带面，从线到片，逐步推进区域大合作。要防止短期目标设定的过于高大，脱离我们的能力，要以实质性利益调动相关国家参与的积极性。
第三，战略推进要充分尊重沿线国家的意愿。“一带一路”建设是中国单方面的顶层设计和战略构想，需要沿线各国的参与和合作才能真正落实，但“一带一路”各国资源禀赋、社会制度、经济基础差异较大，甚至宗教文化也不尽相同，我国在推动建设进程时，需要对沿线国家有深入的研究和把握，要充分考虑不同国家的发展水平和承受力，避免出台由我单方面主导的政策措施。要采取灵活的、符合沿线各国意愿的举措，避免因我过度主导而影响沿线国家的参与热情。
第四，战略安排要注意发挥市场作用。“一带一路”建设既要发挥政府的管理服务功能，更要发挥好市场的调节和资源配置作用，减少对市场主体的束缚，形成“政府搭台，企业唱戏”的格局，使企业成为推动“一带一路”建设的主体和驱动力。政府相关部门、金融机构、中介组织要在信息传导、平台建设、资金支持、人力资源保障方面为企业提供更多支持。要促进沿线国家中小企业的合作，创新合作方式，以企业为纽带，将各国利益捆绑在一起，形成利益共同体，命运共同体。境内沿线省市在国家制定的目标政策前提下，可以根据地方特色发挥各自的优势。同时也应注意，在于相关国家的合作中，更应坚持互利互惠的市场化原则，不能无底线地“让利”。
第五，战略实施要考虑地缘政治经济格局。推动“一带一路”建设的实质是实行“以我为主”的对外开放及外交战略，要充分考虑到因此可能带来的地缘政经格局变化。一方面，中国与亚欧发展中国家的政经合作会加强；另一方面，与大国的竞争也会更为激烈。中亚各国多数是欧盟主要贸易伙伴、投资及能源供应地，是俄罗斯长期的“后院”。虽然中国强调“不谋求地区事务主导权、不营造势力范围”，但也难免不产生中国与美欧抗衡的嫌疑。因此，要本着“多做少说”，避免与美欧等国发生争夺中亚市场的直接对抗，关键要通过务实合作，使得沿线参与各国受益并激发其主动参与的热情。要充分估计可能的反作用力，避免问题出现时措手不及。
三、对“一带一路”建设实施路径的几点思考
由于“一带一路”建设涉及多方利益，在设定实施路径时要充分考虑地理环境、政治协调和经济效益，既要处理好国内各省市的关系，也要考量沿线国家间的竞争与需求，要按照确定的目标和任务，持之以恒，逐步推进。在实施重点和路径上，建议优先考虑以下几方面内容：
一是加快启动“一带一路”沿线基础设施建设工作。要本着先易后难、由近及远、因势利导、顺势而为的原则，在现有的发展基础上，能干的先干起来。首先，国家层面应尽快出台“一带一路”建设的指导意见，明确指导思想、原则、目标、任务和发展方向；其次，要把基础设施建设互联互通作为重点领域优先推动；第三，选择参与热情高、与中国经贸合作基础好、对中国依赖性和互补性强的国家优先推动，并使先期加入的国家获得较大的利益，使这些国家成为样板和示范，吸引其他国家主动参与；第四，为企业提供相关国家的投资合作指南，使企业自行选择适宜的贸易和投资地区；第五，要加强文化交流，促进欧亚文明的融合，逐步扩大中国文化的影响和主导。
二是推动跨国产业链合作。在边境和“一带一路”沿线有条件的国家选几个点，建立边境经贸合作区和境外产业园区，将我国成熟的有竞争力产业向外延伸，建立跨境产业链合作机制，既有助于释放我国的经济发展能量，拓展产业和贸易发展空间，巩固我国产业链竞争优势，也可以增强对“一带一路”国家的吸引力和影响力，“润物无声”地推动“一带一路”建设。具体而言，一是提升我国现有边境经济合作区的发展水平，赋予更为积极灵活的便利化措施；二是进一步推动大湄公河经济圈、两廊一圈及泛北部湾经济圈等地的边经济合作区建设；三是完善境外经济合作区的政策支持；在“一带一路”国家中选择与我关系比较好、政局稳定、资源优势比较突出的国家建立境外经济合作示范区。
三是着手做好法律制度的安排。建立经济合作机制是我国发展与“一带一路”国家经贸关系的基础和保障。要加快发展与部分经贸合作关系基础好、有条件的国家商签相关的合作协定，包括共建丝绸之路合作协议、双边投资保护协定、避免双重征税协定、政府间经贸合作协定、司法协助协定、交通运输协定等。对于条件比较成熟的国家，可以进一步商签双边自由贸易协定，将“一带一路”建设同自贸区建设有机结合起来，并扩大示范效应。自由贸易协定的签署未必严格按照传统范本，可秉持开放性、多元化的原则，采取先易后难、灵活多样的方式，如先签署框架协定、早期收获计划，只要符合互利互惠原则，双方都能够接受、能够促进贸易投资便利化、削弱贸易投资成本和壁垒的协定都可以签署。关键是起步，再逐渐深化和加强，从而编织紧密的共同利益网络，将各方利益融合提升到更高水平，最终形成“五通”的经济共同体。
四是要突出新亚欧大陆桥的作用。东起我国连云港、西至荷兰鹿特丹的新亚欧大陆桥，被称为新丝绸之路的陆路交通大动脉，中亚的哈萨克斯坦已在我国连云港建立了物流中转分拨基地，将连云港作为其出海口。从目前中国的地缘政治及现有的基础看，应充分发挥中国已建好的欧亚大陆桥的作用。当务之急，需加强协调和统筹，发挥各地已建成的欧亚铁路运输线的作用。关键是降低成本，发挥综合优势，提高竞争力，实现欧亚大陆桥通关便利化。同时，要加强基础设施建设，充分发挥好已设立的亚洲基础设施投资银行和思路基金的作用，优先实现与中亚及周边邻国的互联互通，共享便利。最终根据我们的海洋实力考虑打通从太平洋到波罗的海的运输大通道，形成连接东亚、西亚、南亚的交通运输网络。
五是务实推动先行先试举措。要使“一带一路”建设从构想落到实处，不应等到所有的设计规划都完成之后在行动，应从能做的先行务实做起来，重点还是要推动产业和经贸合作，道路、货币、人文、交流相配合，最终实现物流、人流、资金流、信息流的自由流动与畅通。对中亚地区，加强与其在能源、原材料、机械、农业等领域经贸合作；对中东欧地区，加强与其在机械装备、农业、能源、金融等方面的产业内贸易和双向投资；对南亚国家，可加大对其基础设施方面的投资力度。充分发挥亚欧博览会和欧亚论坛等平台作用，创造条件打造一批新的交流合作平台。条件成熟时，推动建立通关一体化标准、产业行业标准、物流运输标准等，以标准的统一来实现政策的沟通和市场的衔接。
总体来说，要使“一带一路”建设达到良好效果，重要的是要深刻领会中央的战略意图，以开放的精神和体制机制创新的举措促进合作发展，国内各省市应根据本地区特点和竞争优势，创造性地发挥作用。亚欧国家看中的是中国的市场，中国的开放红利，相信通过稳步推进“一带一路”建设，切实可以巩固和发展与亚欧国家的经贸关系，树立中国对外开放的新形象及影响力，最终使开放红利更多地惠及民生。（本文作者为商务部商务研究院院长霍建国）