保驾护航兴“三农” 代表委员热议农村法治建设

　　制图：刘念 

　　不破不立，改革必然要打破那些阻碍发展、墨守陈规的东西。30年前的“大包干”，也是小岗村民先干起来，后来才在法律上予以承认。30年后，当我们重提农村改革的时候，又该如何看待法治与改革的关系？如何才能保证改革沿着正确的方向前行？两会期间，代表委员提出，深化农村改革要加强顶层设计，特别是要强化法律支撑，通过法律设计为新一轮农村改革保驾护航。

　　 农民的宅和地，首先要从法律上明确权属  

　　农村的改革，很大程度上是和土地连在一起的。然而代表委员们表示，农村土地制度改革在很多方面还存在法律上的欠缺，首先要从立法上解决问题。

　　河北省委农工部部长刘大群代表就表示，随着“三农”形势的新发展、新变化，部分法律法规和政策已滞后，甚至对重点领域农村改革构成制约和束缚。特别是在农村集体土地所有权行使主体方面，虽然物权法、土地管理法等法律都规定：农村集体土地所有权的行使主体可以是村民委员会、村民小组、乡镇和村集体经济组织等多种，但在实践中，主体界定在很大程度上处于不明确状态，造成农村集体土地所有权主体法律性质不明、具体类型多元化、组织形式不健全等现象。

　　民革中央在关于修改完善《农村土地承包法》的提案中就明确提到，当前急需定义农村土地承包权和土地经营权，界定集体经济组织成员资格，明确“土地承包关系长久不变”的内涵，增加承包方不得弃耕抛荒的义务，修改收回承包地的规定，完善承包地调整制度，赋予土地经营权抵押、担保权能，增加建立健全土地流转服务平台的规定等。

　　农村改革是在城镇化的大背景下进行的，未来会有越来越多的人走进城市。确权之后，留在农村老家的房屋怎么办？承包地是否可以继承？这些都是农民十分关心的问题，理应在法律考虑范围之内。

　　对此，民革中央在提案中也提到，随着城市化的推进和城乡统筹发展步伐的加快，一些农民虽然全家转为非农业户口，迁入设区的市，但由于设区市范围的扩大，有些农民没有享受到城镇社会保障，却被要求交回承包土地，一旦交回则将完全失去生活保障。

　　因此，在承包期内发包方可否收回农户的承包经营权，应主要依据承包方全家是否享受城镇社会保障，而非是否因为全家迁入设区的市并转为非农业户口。

　　而在清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明代表看来，立法和修法又不是一天两天能办到的，改革也不能等着法律修改和完善都到位了再进行，这就涉及到“违法改革”与“依法改革”的问题。

　　蔡继明说：“‘依法改革’不是依照现行的法律改革，只能是依照法律程序改革。依照法律程序就是要由立法机构授权进行试点改革，在试点改革的地区和期间可能允许有些法律法规会暂时停止执行，这就不存在违法问题了。试点改革结束后再进行总结和评估，如果效果好，就要修改或废除相关的法律；如果效果不好，乱套了，说明原来的法律还是必要的，这就要恢复执行原来的法律。这样，在修改和完善了相关法律之后再在全国推广试点的成功经验，也就不存在违法改革的问题了。”

　　 确保行政活动在法律规范和制约下进行  

　　“法令行，则国治国兴。”对于改革中的农村，立法是否到位是个首要问题，法律是否执行到位是另一个关键性的问题。

　　而在民建宁夏主委孙贵宝委员看来，依法治国最大的阻力，便是基层的行政惯性思维和“权力依赖症”。“近年来，一些重特大安全生产事故频发，食品、药品安全隐患突出，乱占耕地、破坏资源、污染环境现象屡禁不止的地方，市、县政府及其职能部门有的在其中扮演了不光彩的角色……无不反映依法行政缺失在基层，难点在基层，重心也在基层。”孙贵宝说。

　　致公党云南省主委李嵘委员也表示，现实中存在着强权执法、趋利执法、选择执法、形式执法、随意执法、神秘执法、钓鱼执法等问题。

　　中国人民大学法学院教授汤维建委员毫不避讳司法体制中存在的司法地方化和行政化的问题。他表示，现在司法机关受地方的影响严重，存在地方保护主义的问题，同时，公检法三机关相互制约的机制不完善，缺乏有力监督。

　　好在司法体制改革已经破冰，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，最高法院“巡回法庭”的设立，以及《行政诉讼法》的修改，都让农村看到了管住“行政干预”的希望。

　　“行政诉讼法的修改要解决的问题是‘三难’问题，最重要的一个‘难’就是老百姓告状难。”全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任袁杰表示，在行政诉讼法中对解决老百姓告状难有很细致的、具体的规定。比如在法律中规定了在受理窗口不能不接收老百姓的状子、如果不立案有哪些救济措施等。

　　要真正管住“政府干预”这只手，李嵘认为政府职能必须法定化，做到法定职责必须为、法无授权不可为。“要加快建立权力清单、责任清单和负面清单制度，提高依法行政的职能；要公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等，依法规范各级政府之间、政府部门之间的职能、权限，从根本上防止不作为、乱作为的违法行为，克服不担事、不干事的懒政现象；要确保一切行政活动都要在法律的规范和制约下进行，防止行政权力的滥用和扩展。”李嵘说。

　　 加强基层司法力量，让农民享受基本的公共法律服务  

　　常言道，“无救济即无权利。”而在农村地区，司法救济的缺失已是不争的事实。

　　“比如在农村地区就非常缺律师。如果一个农民家庭困难，请不起律师，我们必须给他提供法律援助，让他能打得起官司。基本的公共法律服务一定要给农民提供。”湖南省司法厅副厅长傅莉娟代表说，“这方面城市和农村还有很大的差距。就像医院、教育资源相对集中一样，法律服务也是大部分集中在城市里。”

　　穆祥友代表在一份建议中也表示，区县级以上的地方，司法力量相对是比较完备的，检察院、法院、律师事务所一应俱全，法治力量到了到基层乡镇一级，承担基层法治工作的司法站所往往就剩下几个人，有的乡镇干脆就是一个所长作“代表”。农村地区的司法力量更为薄弱，村干部出面解围、“德高望重之人”担保调解等传统方式代替法律的做法，在一些农村地区依然常见。而中国大的乡镇有十几万人口，区区几人无法撑起众多的法治需求。

　　马背法庭、农家法庭、帐篷法庭、流动法庭，是对中国基层人民法庭的形象说法。他们在中国司法的最前线，是定纷止争的第一站。有资料显示，目前全国共有3000多个基层人民法院，15万多名基层法官，承担了全国90%左右的案件审判任务。从基层司法力量来看，人员队伍、知识结构等法律资源非常匮乏。

　　“基层司法机构承担着大量案件的侦查、检查、审判工作，业务负担极为繁重，总量上，农村司法条件与客观需要还有差距，基层司法力量不足。”唐山市政协副主席胡万宁委员说，“一是财政对于基层司法支持力度有待加强，基层司法机关办公条件、人员待遇与上级司法机关存在差距；二是基层司法机构尚需健全，作为县级法院、检察院的派出机构，乡镇法庭、乡镇检察室制度并没有普遍确立，数量明显不足；三是基层司法工作人员素质不齐，专业水平有待提升。”

　　“应该加强基层司法机构创新，以法院系统为例，在较大乡镇设置乡镇法庭的基础上，进一步建立健全流动法庭制度，流动法庭既降低了农民当事人参与诉讼的成本，又拉近了农民与诉讼之间的距离，在田间地头、农家院里审案正是送法下乡的最直接体现。”胡万宁委员认为，应加强基层司法工作人员建设，推进基层司法队伍的正规化、专业化、职业化，加强岗位、编制、待遇保障，提供专业人才从不同区域、不同行业向基层司法岗位流动的政策支持。

　　“公共法律服务属于基本公共服务范畴，应由党委领导、政府负责、社会各部门共同参与推动。”傅莉娟代表建议由国家发展改革委员会对公共法律服务体系建设进行立项研究，将公共法律服务列入政府基本公共服务的范畴。加大对覆盖城乡公共法律服务体系建设的财政投入力度，并出台规定，明确将其建设资金列入各级政府的财政预算，将公共法律服务产品列入政府购买服务项目。