关于审理民行交叉案件的调研报告
通常情况下，民事诉讼和行政诉讼相互独立、互不干涉，各自依据不同的诉讼规则，解决性质完全不同的争议。但在司法审判实践过程中，存在着大量民事争议与行政争议相互交叉、相互影响的案件。这类案件所涉及的民事争议与行政争议在法律事实上相互联系，在处理结果上互为因果或互为前提，我们称之为民事争议与行政争议交叉案件（以下简称民行交叉案件）。由于民行交叉案件涉及不同的法律关系，在民事争议与行政争议相互交叉或相互牵连、相互影响时，如何界定争议的性质，如何确定其管辖以及应适用的诉讼程序，如何协调解决两个不同性质的争议，这些问题对于维护法律适用的统一性，提高审判效率、降低诉讼成本具有至关重要的意义。
一、民行交叉案件产生的原因分析
民行交叉案件产生的原因是多方面的：一是由于现代社会行政权的扩张。越来越多的民事活动被置于国家行政管制约束之中，不少民事权利必须经过行政机关的行政确认或行政许可，不少民事争议必须经过行政机关的行政裁决。这就使原本普通的民事争议变成较为复杂的民事与行政混合争议案件。二是当事人的同一行为同时违反了民事法律与行政法律法规的规定，既要承担民事法律责任也要承担行政法律责任，因此产生民事争议与行政争议交叉重合的问题。三是民法与行政法相互渗透。对于民事法律而言，行政机关的登记或者审批行为是不少民事法律行为成立或者民事法律主体资格取得的法定要件，如企业工商登记、房产买卖或抵押登记、探采矿权的审批权等。另外，我国不少法律法规规定行政机关对违反行政法律法规的公民、法人或其他组织作出行政处罚的同时，还要责令其赔偿损失。
二、民行交叉案件类型
（一）以民事争议为主，涉及行政争议的交叉案件。这类案件通常出现在民事诉讼过程中，一方当事人知道对方持有在行政机关登记或由行政机关颁发的不利于自己的证据，即针对该具体行政行为的合法性提出质疑。民事争议的解决取决于行政行为的合法性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。此类案件根据讼争内容不同可以分为以下几种类型：
1、民事主体之存废、变动与行政管理行为的交叉。民法上规定的法人、个体工商户等民事主体的产生都不是自发的，必须经过行政确认，对这些民事主体的设立、变更和注销的行政行为都是可诉的具体行政行为。这些民事主体之间或与其他民事主体之间发生民事争议而提起民事诉讼，如果一方当事人对行政机关的行政行为的合法性提出质疑，就形成了民事争议与行政争议的交叉。这类案件在民商事纠纷中存在较多，特别是当工商登记与实际不符时，法院一般都要对工商登记行政行为进行审查。如：（案例一）某企业在工商登记时登记为合伙型法人企业，后经营不善倒闭。因该企业拖欠张某货款未付，张某遂依据工商登记将该企业登记时的合伙人封某、刘某、袁某诉至法院，在诉讼过程中，刘某对该企业的工商登记提出质疑，形成了民行交叉案件。
2、合同关系与行政登记、管理关系的交叉。有些行政行为的合法性以合同关系的有效性为前提，最常见的是办理土地使用权或房屋所有权登记时，须向登记机关提交土地使用权转让合同或房屋买卖合同。因合同关系发生民事争议提起民事诉讼，就会引发行政法律关系出现争议，从而形成民事争议与行政争议交叉。如：（案例二）甲某在2006年10月与乙某订立了房屋买卖合同，甲某将四间房屋卖给乙某，乙某以房屋买卖合同为依据在房管部门办理了过户登记，乙某装修后入住。2008年3月，甲某之母丙某，以其系该房屋共有人向法院提起事民诉讼，要求确认甲某与乙某双方订立的房屋买卖合同无效，在诉讼过程中丙某并对房权变更登记提出质议，形成民行交叉案件。
3、房屋产权之争与房产权属登记管理行为的交叉。此类民行交叉主要出现在财产继承纠纷、离婚、家庭析产纠纷、拆迁补偿分割等为房屋产权之争的民事诉讼中，涉及到房屋的初始登记、转移登记、变更登记、注销登记、他项权利登记、不予登记等所有房产登记管理行政行为。且此类交叉案件比例占所有民行交叉案件的60%以上。如：（案例三）甲与乙系丙之子，乙婚后分家另居，1987年，丙夫妇与其子乙夫妇共同出资建四间主房和两间厢房。建好后双方明确约定北边两间主房及厢房一间归甲所有，南边两间及厢房归乙。1988年，乙申请房产登记部门将6间房屋全部登记到其夫妻名下，1991年，甲与乙又共同出资在四间平房上加盖了四间房屋，因甲原在外地工作，其房屋由其父母居住，1992年丙病逝。1994年，政府部门将该房的宅基地确权为甲和乙各一半。后甲与乙为房屋权属发生争议，双方为析产纠纷诉至法院审理时，乙提交了1988年的房产证以证实该房归其所有，甲对该证提出异议，形成民行交叉案件。
4、民事侵权、相邻关系与行政争议的交叉。相邻关系中的侵权行为经常都是与行政机关的行政许可或行政登记结合在一起。因相邻关系引起民事争议，常常是民事争议与行政争议并存。如：（案例四）甲医院向建设规划部门申请将原一层瓦房的单位职工宿舍改建成五层楼房，建设规划部门经审查后，给甲医院颁发了建设许可证。甲医院在原房屋的基础上动工改建，邻居乙认为甲改建后的房屋将影响其通风采光权，向法院提起相邻权诉讼，并认为建设规划管理部门的行政许可行政行为建反了相关行政法规，形成民行交叉案件。
5、物权关系与行政登记的交叉。这种类型的民行交叉案件经常出现在物权登记领域，由于我国对不动产和重要的动产抵押权实行严格的登记制度，行政登记行为直接影响物权关系的效力。如：（案例五）甲某持乙某的身份证复印件和乙某所有本田轿车行车证的复印件，向丙银行申请抵押贷款10万元，在乙某未到场的情况下，车辆管理部门将乙某的本田轿车办理抵押登记，甲某生意赔钱无力还款，丙银行将甲某、乙某诉至法院，请求偿还贷款，并要求行使抵押受偿权。乙某对抵押及抵押登记行政行为提出质疑，形成民行交叉案件。
（二）以行政争议为主，涉及民事争议的案件。这类案件通常出现在行政诉讼过程中。它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政管理职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。此类案件在司法实践中主要表现为以下类型：
1、行政确认行为与民事争议交叉。行政确认是指行政机关根据法律的授权，对相对人之间产生的争议进行审查并作出确认、处理的行为。由于这种确认来源于国家法律授权、又直接涉及相对人的权利义务和责任等内容，一般都与民事争议交叉在一起。如行政机关对土地、山林权属争议的处理，对工伤的认定等作出的行政行为。如：（案例六）甲村与乙村发生山林权属争议，县政府依照《土地管理法》第16条的规定对争议作出确权的处理决定，经市政府复议后，甲村不服，向法院提出行政诉讼，请求撤销政府的确权处理决定，并请求法院判令争议山林归该村所有。
2、房屋登记行政诉讼与民事争议交叉。房屋登记行政案件，基本上都与民事纠纷案件相关联，起诉的原因多为房屋产权之争而引起。当事人提起行政诉讼表面上是对行政机关房产登记管理行政行为不服，而实质上真正的目的还是为了解决民事权益之争。例如在案例三中，甲在民事诉讼中，得知乙已办理了房产登记，遂提起行政诉讼，请求撤销房产证。
（三）行政争议与民事争议并重的交叉案件。行政争议与民事争议并重的交叉案件，是指因同一法律事实而引起的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。如：（案例七）王某在建房时超过建设规划部门批准的面积范围修建院墙，影响邻居张某居住通行，张某向建设规划部门反映，建设规划部门未履行职责，张某向法院提起行政诉讼，请求判令建设规划部门履行法定职责，对王某予以处罚，同时又提起民事诉讼，请求法院判令王某停止侵害，排除妨碍。
三、民交叉案件的处理现状
1.对以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件的处理模式，大致可以归纳为以下三种：
一是民事行政分别审理，采用先行政后民事的模式。即在审理民事诉讼案件中，发现涉及民事与行政交叉问题，就建议当事人通过提起行政诉讼解决涉及的行政行为，并中止民事诉讼，最后根据行政诉讼的结果再继续审理民事争议。采取这种做法的理由认为，行政权具有一定的社会权威性，司法权不应过多地干涉行政权，先行后民有利于民事争议的解决。
二是对涉及行政机关作出的生效的行政行为不再进行合法性审查，直接将其作为对民事争议进行裁判的有效证据使用。采用这种做法理由认为，具有行政管理职权的机关，在其职权范围内作出的具有法律约束力的行为，根据现行法律法规的规定非经行政诉讼程序和行政程序，不得被改变，因此，在民事诉讼中不能对行政行为合法性进行审查，否则属于民事审判权对行政权的干预。
三是将涉及的行政行为作为普通民事证据，依照民事证据规则全面进行核实证据，并据此对民事争议作出裁判。采用此种做法的民事法官认为，在民事诉讼中，法院可以附带直接审查行政行为的合法性。采取这种做法的理由认为，行政行为在民事诉讼中是作为当事人支持自己主张或抗辩理由的证据形式出现，根据民事证据审查规则，法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性，因此对行政行为合法性的审查，属于人民法院的职责范围。
2.对于行政诉讼中涉及民事争议的交叉案件。在审判实践中，一般仅对行政争议进行审查作出裁判。理由主要是，法院行政审判的职能是对行政机关行使司法监督权，通过对行政机关的具体行政行为进行合法性审查，对违法的行政作为作出撤销判决，由行政机关重新作出具体行政行为，而不能直接对民事争议作出裁决。
四、存在的问题
由于不同业务庭或不同的法官对这类案件的认识和处理方法的不同，导致审判实践中出现如下问题：
1、业务庭之间相互推诿，造成案件欠拖不决。由于行政与民事诉讼程序缺乏衔接协调，使得审理此类案件是先行后民，还是先民后行存在意见分歧。导致民事审判业务庭与行政庭之间相互推诿、扯皮，造成案件久拖不决。
2、法院的判决自相矛盾。因为适用法律的分歧，经常会出现在民事判决中采信了行政机关行政行为的效力，并据此作出裁判，当一方当事人对该具体行政行为提出行政诉讼，同一法院的行政判决又撤销了该具体行政行为的现象，造成民事、行政判决自相矛盾，有损司法的权威性。
3、增加了当事人的诉累，使权利救济的实现变得更加繁琐和漫长，增加了当事人的诉讼成本。
4、易引发上访案件，影响和谐社会的构建。诉讼的繁琐和漫长会使当事人对通过司法程序解决争议丧失信心，而采取信访途径，甚至采取私力解决问题，进而影响和谐社会构建。
5、造成司法资源的浪费。由于此类案件分开审理的做法，往往使一个案件通过民事诉讼审理作出裁判，在行政诉讼将民事案件据以裁判的行政行为撤销或确认违法后又要引起审判监督程序。一个案件经过三个诉讼程序方能结束，法院要投入大量人力物力，造成司法资源的浪费。
五、意见和建议
虽然现行法律和司法解释没有对民行交叉案件的审理程序、审理模式和法律适用作出明确的规定，但并不表明法律没有原则性规定，其实法律的精神和司法统一原则、合法性原则、正当程序原则、权责一致原则、司法权优先原则等司法审判的基本原则为法官审判此类纠纷案件指明了方向。对于如何解决民行交叉案件的审理问题，笔者提出如下建议：
（一）建立民行交叉案件的立案引导制度。民行交叉案件的审理既要体现对当事人诉权的尊重与保护，又要遵循民事与行政诉讼各自不同的特殊性质和规律，还要体现司法审判与多元化纠纷解决机制的衔接。立案既是起点，也是民事诉讼与行政诉讼的连接点。因此，建立行政与民事诉讼统一的立案指引制度是首要对策。对于此类诉讼应当认真审查起诉状、判断案件性质是否属于行政与民事交叉案件，是否符合行政与民事关联诉讼一并审理的条件和范围。通过关联诉讼风险提示和法官释明权的行使来充分发挥法院诉前指导功能。力求在立案环节完成民事与行政两种诉讼程序的统一指引，阐明关联诉讼涉及的民事与行政诉讼制度和举证要求，让权利人明确民事诉讼、行政诉讼两种程序间的互相转换衔接，运用诉前调解、协调和解等多元化纠纷解决机制将不属于和不必要进行交叉诉讼的案件化解在立案环节，通过审慎严格的立案审查环节杜绝不必要的诉讼，防止滥诉现象发生。特别是涉及房产权属争议的要尽量引导当事人通过民事诉讼彻底解决房权权属纠纷，使当事人少走弯路，也可节约有限的司法资源。
（二）根据案件的具体情况和自身性质选择不同的审理模式。要从行政诉讼与民事诉讼联系的紧密程度、争议本身的复杂程度、案件是否为同一法院管辖和尊重当事人的选择权等方面来确定不同的民行交叉案件所适用的审理模式。
1、民事争议与行政争议并重交叉案件的审理，笔者认为应当实行“民行并行”，对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理。因为该类案件，行政争议和民事争议相对独立，引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾，也不会产生相互影响和相互依赖。如前述案例七，我们就应当采用这种处理模式。
2、对于民事诉讼审理过程涉及到行政争议的案件，笔者不赞同以下三种做法：一是一遇到行政争议，就采用中止民事诉讼，让当事人先解决行政争议的做法，因为这种做法不利于提高审判效率，更不利于及时保护当事人的合法权益，容易形成诉累，增加当事人的诉讼成本；二是在民事诉讼中对涉及的行政行为一律进行合法性审查，并在民事判决中对行政机关的行政行为进行评判的做法，因为行政机关不是案件当事人，对其行为的合法性审查不可能做到客观全面；三是在民事诉讼中对涉及行政机关生效的具体行政行为不进行审查，直接做为民事案件的定案依据径行作出裁判的做法，这种做法可能会造成同一法院的民事判决和行政判决互相矛盾，且可能造成案件来回折腾。
笔者认为，在民事诉讼过程中涉及到行政争议，首先要对所涉及的具体行政行为进行必要的审查，再结合其他民事证据及具体案件事实做具体分析，分不同情况进行处理：（1）如果双方当事人对涉及的具体行政行为效力的质证意见是一致的，就可以对案件径行做出处理。如前所述案例一，刘某对工商登记提出异议后，法院通过对工商登记资料中涉及刘某的字迹进行鉴定后，结论为工商登记资料中涉及认定刘某为合伙人的资料不是刘某所写，此结论双方当事人均表示认可，法院遂直接做出判决，由封某、袁某承担偿还拖欠货款的责任，刘某不承担责任。（2）如果民事案件的处理必须要以行政争议的处理结果作为依据时，法官应向当事人释明法律规定，引导当事人对行政争议提起行政诉讼，民事诉讼可以裁定中止，待行政争议处理后，再继续审理民事案件。如前述案例四和案例五就可以采取这种先行后民的处理方式。（3）如果行政争议的处理结果对民事争议处理的影响不是很大，可以先对民事争议进行处理。如当前涉及房产争议与房产权属登记的民行交叉案件比较多，房产登记是一种依申请而为的行政确认行为，它既不赋予或剥夺权利，也不设定或免除义务，只是一种对房产权属的证明，登记产生的是公示和公信的效力，房产登记只是对民事行为的认可行为，而不是对民事纠纷的处理行为，因此，笔者认为对于涉及房屋买卖合同、房产继承、婚姻财产分割、家庭析产等纠纷，如案例二、案例三，涉及到房产权属的初始登记、转移登记、变更登记等房产权属登记行为时，不宜采用先行后民的审理模式，而应采用先民后行的处理方式，法官完全可以依据查明的房屋买卖合同的订立是否是双方真实意思表示，所涉第三人是否明知，是否损害第三人利益，房屋是否交付以及析产案件中房屋建设时有无协议或实际投入情况、建成后的共有等法律事实，直接对争议的房产进行确权裁判。之后当事人可以依据法院生效的裁决到房屋登记机关进行变更或转移登记，这样做既可以减少诉累又可以节约司法资源。
3、对行政诉讼中涉及民事争议的处理，笔者认为在一般情况下，行政诉讼只对具体行政行为的合法性进行审查，并作出裁决。而对于当事人不服行政机关对平等民事主体之间民事争议的裁决提起的行政诉讼，如果民事争议的当事人请求一并解决相关民事争议时，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条 “被告对平等主体之间民事争议所做出的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”之规定，及第九十七条 “人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的相关规定”的规定，法院应适用行政附带民事程序一并审理作出裁判。这种裁决主要有三类：一是对权属争议的行政裁决，如对土地、山林确权；二是对民事损害赔偿的行政裁决，如行政机关依据环保法、治安管理处罚法对民事损害做出的赔偿裁决；三是对行政机关作出的强制性补偿决定，如折迁补偿决定。
（三）加强法院队伍建设，提高法官的政治和业务素质。民行交叉案件所引发的困境，有立法漏洞的原因，同样也有法官自身素质的原因。而法官自身素质原因既包括不能从统筹兼顾法院整体工作和减少当事人诉累等方面出发开展工作的政治素质问题，又包括业务知识欠缺的问题。因此，加强对法官的理论知识培训，提高法官职业技能，改进审判作风，造就一支思想政治素质优良、道德品质高尚、业务精通、作风过硬的职业法官队伍，也是解决民行交叉案件审理困境的有效途径。
(作者单位：黑龙江省高级人民法院)
责任编辑：鲁丽群
