关于民事诉讼调解工作的调研报告
诉讼调解是我国诉讼制度的重要组成部分，是人民法院行使民事审判权的重要方式，也是人民法院构建和谐社会的诸多努力的重要部分。双方当事人通过调解，以握手言欢的方式了结纠纷，符合中国文化传统，在降低诉讼的对抗程度、减少纠纷对社会关系和社会秩序的冲击、节约诉讼成本、快速调节经济关系，从根本上解决纠纷等方面有着不可替代的优越性。
几年来，全省各级法院在加强民事诉讼调解工作方面取得了明显成效，调解撤诉结案率呈显著上升趋势。为进一步规范全省法院民事诉讼调解工作，全面了解调解工作的基本情况，我们对我省民事诉讼调解工作的相关经验、做法以及存在的问题进行了专项调研，并针对民事诉讼调解工作的现状及存在问题提出了有针对性的意见和建议。
一、我省法院民事诉讼调解工作基本情况和主要特点
（一）诉讼调解工作的基本情况
近年来，我省各级人民法院在审判实践中，在自愿、合法的基础上，以调解方式解决了大量的民事纠纷案件，为及时解决纠纷、化解矛盾发挥了积极的作用。2009年至2011年，我省法院共审结民、商事案件542573件，其中调解结案为271142件（不含撤诉案件），占已结案件的50.0％。三年来全省以调解方式结案的比例总体呈上升趋势，以调解、撤诉方式结案的案件在一审结案总数中占80％左右，在二审中占30％左右，是当前全省民事诉讼的主要结案方式。
（二）民事诉讼调解工作的主要特点
全省法院民事诉讼调解工作主要呈现以下特点：
1、案件调撤率逐年提高
全省法院民、商事一审案件调解率2009年为48.1％，2010年为54.1％，2011年为55.5％；调撤率2009年为76.4％，2010年为81.8％，2011年为81.9％，均呈现逐年上升趋势。
2、各类一审案件的调解情况存在较大差异
首先，在各类民事案件当中，婚姻家庭案件占收案总数的比重较大，其调解率亦高于合同、权属等其他类别案件的调解率。2009年至2011年，全省法院共审结婚姻家庭纠纷案件170043件，约占一审民事案件结案数的66％左右，其中调解结案108716件，约占民事一审调解结案数的70％左右。婚姻家庭案件调解率达63.9％，继承纠纷案件调解率为80.5％，明显高于其他民事纠纷案件平均调解率。其次，合同纠纷案件调解率总体低于平均调解率。近三年合同纠纷案件平均调解率为45％左右，民事合同纠纷案件中，房地产开发经营合同纠纷案件调解率为54.7％，高于平均调解率，劳动争议、建设工程施工合同、农村承包合同纠纷调解率在35％－41％之间，低于平均调解率。第三，权属、侵权纠纷案件调解率低于平均调解率。近三年权属、侵权纠纷案件平均调解率为41.4％，民事权属、侵权纠纷案件中，人身损害赔偿纠纷案件近三年平均调解率为49.5％。其中，工伤事故损害赔偿纠纷因当事人之间权利义务关系较为明确，调解率高达70.5％，其余道路交通事故人身损害赔偿、医疗事故损害赔偿等纠纷调解率在50％上下，均高于权属、侵权纠纷案件的平均调解率。
3、一、二审案件调解情况存在较大差异
近三年全省一审民、商事案件的调解率明显高于二审案件，表明在民事诉讼中，开始阶段的调解是最好的时期，随着诉讼活动的延伸，调解的困难不断增加，调解的成功率也就越来越小。一审案件当事人双方大多数同意调解，而二审案件由于存在一审判决结论，一般胜诉方不同意调解，败诉方多同意调解，多数情况下需要法官反复做双方工作，促使其接受调解。而且，一审时庭前调解好于庭后调解，因为开庭前双方尚未进行庭审，对抗情绪较小，庭前调解效果好。而对于二审案件而言，由于经历了一审程序，当事人对各自诉求的胜诉前景有一定预期，当庭调解或者庭后调解的效果好于庭前调解。
4、案件调解难度逐年增大
随着社会经济结构的调整及社会发展，矛盾纠纷呈现多元化、复杂化的特征。根据调研数据表明，案件调解的次数主要取决于案件疑难程度、双方的矛盾焦点及对立情绪的大小等。通常情况下民事诉讼调解一次调解成功率较低，多次调解成功率居多，实践中疑难案件往往需经历法官多次、长时间的耐心细致的工作才能达到调解目的。特别是一些关系民生的案件如劳动争议、农村土地承包、建设工程施工合同等，这些案件具有群体性、多发性、矛盾易激化等特点，很难做调解说服工作。目前还存在个别当事人对诉讼的期待过高；缺少理性判断能力；对法官调解缺乏信任；当事人之间矛盾、积怨较深以及个别律师架讼，致使当事人坚决不同意调解等等情况，使得民事诉讼调解工作难度逐年增大。
二、我省民事诉讼调解工作的主要经验及做法
（一）强化法官调解意识，提高法官对调解工作的主动性
全省各级法院通过加强司法理念教育，努力营造调解氛围，让民事法官在内心深处深刻理解调解工作的重要意义，明确调解在构建和谐社会中的重要作用，真正将“调解优先”的司法理念运用到实践中。从提高法官调解能力入手，有针对性的进行增强法官调解意识的教育培训，定期组织经验交流会，总结调解方法、推广调解经验，为牢固树立“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”意识打下了坚实的思想基础。
（二）强化案件调解的全程性，将调解工作贯穿于诉讼中的每一环节
一是立案时必调。即在立案时，通过了解案件事实，有针对性的对当事人宣传法律、法规和政策，很大程度上起到化解矛盾冲突的作用，使当事人之间的矛盾在立案时得到化解，促使双方当事人达成调解协议。二是庭审前必调。即在庭审前加强法律、法规和政策的宣传工作，对于事情清楚、双方争议不大的案件，明之以法，晓之以理，动之以情，消除当事人之间的矛盾冲突及不切实际的想法和要求，促使其庭前尽快达成调解协议，从而减少诉讼成本，节约审判资源。三是庭审中必调。对于事实不清，双方争议较大的案件，通过开庭审理查明事实、分清是非、明确责任，使当事人明白各自的是非过错，知晓自己该享有哪些权利，履行哪些义务，从而有理有据地说服教育当事人，在法律规定的范围内达成调解协议。四是宣判前必调。为了能使调解工作延伸到每个审判环节，防止矛盾激化，对已在庭前、庭审过程中调解未成的案件，针对具体案情，穷尽调解方法，在宣判前亦做必要的调解，不放过任何能够以调解方式解决纠纷的机会，最大限度地争取以调解方式结案。
（三）强化案件调解的技巧性，灵活运用调解方法
调解是一种“艺术性”的审判方式，因时、因地、因人制宜，根据案件及当事人的具体情况，合理运用相应的调解方法，突出调解的技巧性，对于彻底化解当事人间的纠纷，真正做到“案结事了”具有十分重要的意义。我省各级法院在开展诉讼调解工作的实践中，充分发挥法官的主观能动性，积累了一系列有效的调解方法和经验。比较典型的如鹤岗中院的巧借五种外力化解矛盾纠纷的做法，即巧借家族之力、巧借邻里之力、巧借单位之力、巧借律师之力、巧借说情人之力；鸡西中院总结的九种调解方法，即“以案讲案”法、“提供标准”法、“提出方案”法、“案例引导”法、“自由讨论”法、“协助调解”法、“察言观色”法、“算经济账”法、“冷却处理”法；东方红林区基层法院总结出的“用热心去帮助、用耐心去解释、用诚心去感化、用公心去调判”的“四心促调法”等等。各级法院在运用调解方式、方法上各有特色，充分体现了调解工作的灵活性特点，不仅有效地提高了调解结案率，而且取得了积极的社会评价。
（四）建立健全工作机制，奖惩结合，促进调解工作有效开展
全省各中基层法院为进一步提高民事案件的审判质量，充分发挥民事调解制度在民事审判工作中的积极作用，根据各院实际情况，建立健全了诉讼调解的相关考核激励机制。总体来看，一是加强诉讼调解制度建设。各中基层法院相继制定和修改、完善了各项关于调解的规章制度，如七台河中级法院制定出台了《关于民商事调解工作评比竞赛方案》以及牡丹江中级法院制定的《标准化管理方案》等等。通过制度的完善与实施推动民事诉讼调解工作的开展，做到有章可循。二是实行调解目标责任制。对调解工作进行量化考核，将调解业绩纳入年度排序考评，通过对业务庭及法官下达调解结案率指标，督促广大干警切实加大对诉讼调解工作的重视程度。三是建立调解激励机制。将调解工作成效作为法官年终考核的重要依据，对于调解成绩突出的法官，给予必要的物质和精神奖励。在评选办案能手、优秀干警以及提职晋级时，对于调解成绩突出人员优先考虑。在制度激励下，广大民事法官乐于在调解方面花精力、下功夫，形成比调解结案率、比调解技能、比调解效果的良好氛围。
三、我省民事诉讼调解工作中存在的问题
我省各级法院在民事诉讼调解工作中主要存在以下问题：
（一）个别法官对调解工作存在认识偏差
调解是人民法院民事审判活动的重要组成部分。民事调解在案件的处理当中有着平息矛盾、促使义务人自动履行义务等特殊功能，起着其他裁判方式不可替代的作用。而在现实工作中，由于个别法官对调解工作的重要性认识不足，以及个人工作能力所限以及方法应用的不适当，对调解工作存在着敷衍的态度和认识上的偏差。主要表现在两个方面：一方面，一些法官为追求调解率，减轻审判压力，将调解结案作为一种功利性倾向的追求，采取“以判压调”、“久调不决”、“软磨硬泡”、“拖延下判”等方式，力促当事人调解。这种过分调解的方式必然引起当事人不满，有的甚至引发信访案件，从而将导致对司法资源的更大耗费。尤其是在一些对于整合社会关系具有指导意义的疑难案件的审理中，在调解了事之后丧失了法律的示范意义，直接导致法律教育、规范功能的缺失和法官法学理论功底的削弱，使得调解成为法官减轻责任的“挡箭牌”。另一方面，随着一线法官的专业化、年轻化，这些法官对法律的规则及程序有着清楚的学理认识，更关注法律的技术性，追求较为理想化的司法程序和司法过程，对调解工作的作用、意义认识不足，片面地认为依法、公正、高效是人们对法治的普遍追求，选择符合法律正义要求的判决方式比之于选择不伤和气的调解方式，更符合诉讼公正的本质，也更符合审判职能的要求。因此，在审判实践中，一些审判员不够重视调解工作，不愿做也不想做艰苦细致的思想工作，其中不乏担心调解牵扯精力过多，怕麻烦不愿意调解的因素，也就是常说的“调解疲惫”心理，因此对于大多数拿得准的案件他们很少花时间去调解，只在遇到极少数没有把握的案件时才想方设法调解，以减少做出判决所面临的困难。
（二）调解效率与审判效率存在冲突
首先，从调解本身的效率要求来看，存在调解效率不高，久调不决的情况。在审判实践中，有的法官对调解的启动具有随意性，片面追求社会效果，认为判决会激化当事人双方的矛盾。为了化解矛盾,就多次进行调解，在调解不成的情况下，久拖不决。这种情况使当事人争议的权益长期悬而不决，处于不稳定状态，更重要的是原告的权益得不到及时有效的维护,有损法院的公正性与权威性。其次，从调解工作的实际来看，调解经常要占用大量的精力。调解对人员、时间的需求与人员少、办案任务重之间的矛盾，在一定程度上制约了调解工作的深入，影响了调解率的提高。目前法官人员少，案件数量多，审判任务重，对于事实较清楚的案件，判决远比调解节约时间，因而造成了部分可调解案件因为没有时间和精力而采取了判决的方式。此种现象，在基层院表现得尤为突出。再次，从调解所需的客观条件来看，调解需要时间较长，影响审判效率。很多案件调解是靠承办人把当事人“磨下来”的。当事人之间的矛盾化解需要时间的冲淡，当事人接受法院的调解需要有一个思想转变的过程，尤其是那些原先矛盾冲突尖锐或者对法院有心理抵触的当事人，让他们接受调解需要一个漫长的调解过程，所以案件审限普遍偏长，影响了审判效率。而调解时间又未能扣除在审限之外，导致办案法官有时迫于审限压力选择判决方式结案。
（三）存在恶意调解、虚假诉讼现象
调解协议的达成往往是权利人一方作出某种程度让步的结果，一些不讲诚信的当事人在权利人作出让步达成调解协议后却不按时履行协议规定的义务，反而隐匿转移财产，使得权利人实体权利、时间效益均遭受了损害，也直接影响了法院的权威与公信力。同时还存在双方当事人为达到非法目的而进行虚假诉讼调解，表现在有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务以诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿，这类案件在法官为追求调解结案对诉讼双方达成的调解协议合法性审查不够细致的情况下，往往会损害国家、集体以及第三人的利益。
（四）制度因素对调解工作存在制约
一是调解工作的规律与现行审判方式改革要求及管理模式之间存在磨擦。当前审判方式改革实行统一立案，立审分离，统一送达、排期开庭、强化庭审功能，主审法官自主支配调解时间和把握调解时机的空间有限，调解工作一般被局限在庭审中或庭审后进行，由于庭审的激烈对抗特点和时间的限制，当事人一般很难达成调解协议。
二是调解程序的简约化与调解书制作程序的复杂化不相适应。我国的诉讼调解，从程序设计上就有便捷、简约的特点，特别是《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的出台，从调解的时段、调解的期限等方面为当事人提供了更加宽松的条件。然而在司法实践中，调解书起草完毕后，要经过庭室负责人签发，方可交付打印；再加盖法院印章，才可交付送达。因此，无法做到就地调解，就地送达，当庭调解，当庭送达。调解书制作方式的慢节奏，与调解程序简约化的目的是不相适应的。
三是裁判文书的规范化约束了调解协议的达成。在调解中，尤其是在二审调解当中，往往要求胜诉方牺牲一定的利益做让步，从而使得调解书确定的给付义务得以履行。在这种情况下，胜诉方往往存在着让步后在约定的履行时间义务人不履行义务的担忧，因此提出附相关条件，即如果义务方不按达成的调解协议的内容执行，要求按原审判项执行。对于这种情况一般认为是法律文书内容不明确，因此一般法院不予确认，这样就造成了调解的信任基础缺失，而无法达成调解协议。
（五）调解监督机制不健全
虽然《民事诉讼法》第一百八十二条规定了“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审”。但在实践中，由于调解协议是当事人亲自签字，即使是违法调解，除严重违反程序外， 要求当事人提出“证明调解违反自愿原则”的证据，几乎是陷当事人于举证不能。而且检察院对调解也无权提出抗诉，所以对调解的监督力度几乎为零。
四、对民事诉讼调解工作的意见和建议
（一）明确民事诉讼调解适用案件范围
虽然诉讼调解在民事审判中占据重要地位，但调解并非万能，一味追求调解结案可能损害当事人的合法利益。下列案件依法不适用调解程序或不宜进行调解：
1、适用特别程序、督促程序、公示催告程序、企业破产还债程序审理的案件；
2、确认婚姻效力及身份关系的案件；
3、涉及追缴、罚款或者有严重违法行为，需要给予民事制裁的案件；
4、涉及侵害国家利益、集体利益、社会公共利益和第三人利益的案件；
5、调解协议违反法律、行政法规强制性规定的案件；
6、确认民事行为无效的案件；
7、以当事人无处分权为标的的案件；
8、确认合同无效的案件；
9、缺席审理的案件；
10、一方或双方当事人明确表态不同意调解，经法官了解不同意调解的理由成立或不能改变，如强行调解可能导致当事人有抵触情绪，甚至认为裁判不公的案件；
11、一方当事人不履行相关义务，社会影响较坏且较大，法院以判决的形式更能起到教育和震慑作用，此类案件如进行调解有可能损害法院的威信和公信力；
12、当事人恶意诉讼的案件；
13、其他依法或依案件性质不适宜调解的案件。
（二）进一步强化法官调解意识
一是要提高法官对民事诉讼调解工作重要性的认识。要将“和谐司法”、“能动司法”的理念根植于心间，充分认识调解工作在服判息诉、降低涉诉信访率、促进社会和谐方面的重要作用，采取切实有效措施，提高调解率。牢固树立调解也是执法、调解是高质量审判的理念，坚持全审判人员、全审判流程、全审判领域、全法院系统联动和全社会联动的“五全调解”模式，把调解作为民事案件优先选择的结案方式和基本的工作方法。进一步强化调解意识。
二是要进一步提高法官的法律修养。法官的法律素质不仅决定着案件判决的公正性，同样也决定着调解的合理性、合法性。法官应进一步加强对法学理论知识的学习，以提高自身的专业素养，使其能够准确归纳矛盾和纠纷焦点，坚持调解必须合法的原则，确保调解协议的内容不违反法律、法规的禁止性规定，不损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，充分尊重当事人对案件实体和程序的的处分权，保证调解实体和程序的公正。
三是要进一步提高法官调解的技巧和能力。针对有些法官不会调、不愿调的情况，需采取有效措施，大力强化法官的社会责任感和工作使命感，不断提高法官的责任意识和为民意识，以增强调解的自觉性和主动性。可以通过组织庭审观摩、座谈研讨等形式，提升法官的协调能力和沟通能力，进一步提高法官调解素质。
（三）处理好调解结案与审判效率的关系
一是要转变意识。强调调解不能只重调解结案的比例，必须改变审判实务中出现的以劝压调、以拖压调、以判压调、以诱压调的意识。同时，针对不同案件区分不同调解期限。对于比较简单、冲突不激烈、比较容易达成调解的案件，可以在调解到审限的最后阶段再下判。对于矛盾激烈、极有可能引发信访、又达不成调解协议的案件，办案法官要掌握好节奏，当判则判。
二是要尊重审判规律。上级法院应将结案率、调解率等设置在合理的区域。案件的审理具有法定的期限，调解案件也需要一定的时间。有一定数量的案件不能调解，只能判决；有一定数量的案件难于调解，应当判决。判决是审判规律的客观存在，不应过高追求调解率。因此，应当将结案率、调解率规定在一个合理的区域。这样才能使“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”审判方针落到实处，才能够给审判员较自由的选择空间。
（四）坚决杜绝恶意调解
首先，在强化调解的同时增强防范意识。对双方争议不大或没有争议，被告人放弃抗辩，且主动要求调解的案件要保持高度警惕，不能图省事、盲目追求调解结案，而放松警惕。法官既要主持调解，同时也要审查案件事实和调解协议内容的合法性。
其次，增设惩处恶意调解的规定。对现行相关法律、规定进行补充完善，增设对恶意调解的处罚条款，确保对恶意调解行为的打击有法可依。建议民事诉讼法中增加对诉讼参与人在调解活动中伪造、隐瞒事实或恶意串通，损害国家、集体和第三人利益的相应处罚条款。在相关法律修改完善前，可根据民事诉讼法“对妨害民事诉讼的强制措施”的相关规定，对符合条件的当事人予以处罚。
最后，将生效的民事调解书全面纳入审判监督程序。即当事人或有利害关系的案外人发现人民法院有案件涉及恶意诉讼调解侵害其利益的，可以申请再审或对该案件提请检察机关提起抗诉。
（五）建立健全调解监督机制
一是建立调解监督机制，加强对诉讼调解工作的有效监督。防止双方当事人和法官滥用调解；防止不必要的怀疑和风险；防止当事人利用调解手段达到拖延诉讼、规避管辖或作虚假承诺等逃避法律现象的出现。
二是对生效调解书设置一定的补救措施。民事诉讼法规定调解违反自愿原则、合法原则的可以申请再审。但该规定过于苛刻，增加了人民法院纠正恶意诉讼的难度，因此建议将下列情况列入再审条件：1.审判活动严重违反法定程序且有可能影响调解结果的,比如应当回避而没有回避可能影响案件公正审理的，遗漏原、被告或第三人的等等；2.审判人员在审理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等情形可能影响案件公正审理的；3.调解依据的重要证据系一方当事人伪造或一方当事人故意隐瞒足以影响调解结果的；4.作为调解依据的有关裁判文书、公证书或鉴定结论被撤销或被推翻且有可能影响调解结果的；5.调解结果和已生效的裁判结果相矛盾且有可能影响调解结果的；6.有充分证据证明调解协议系一方强迫而达成的。
三是增加对非诚意者实行强制性处罚条款。在调解书发生法律效力后，当事人不自动履行的，采取加息或支付违约金等方法来进行处罚，以对放弃部分实体权利的另一方当事人适当补偿。并且在调解协议中应允许约定不履行调解协议的加重履行条款，对于不按时履行调解协议的当事人可以约定由义务人承担比依法判决更加严重的后果，迫使其自愿履行义务，以提高恶意调解的成本。
