农村集体产权改革该向何处去
圆桌论坛主持人 彦文
特邀嘉宾
张红宇 农业部农村经济体制与经营管理司司长
叶兴庆 国务院发展研究中心农村经济研究部部长
方志权 上海市委农办研究室主任、上海市农委政策法规处处长
农村集体产权制度改革关键是要赋予农民更充分的财产权利，目前试点地区在赋予农民对集体资产股份的占有权和收益权时已经进行了顺利而充分的探索，但有偿退出、继承、抵押、担保等其他几项权利该如何界定、赋予成为改革目前面临的主要困难。
近年来，随着农村土地制度、产权制度、农业经营体系等重点领域改革的纵深推进，农村集体产权制度改革也提上了日程。农村集体产权制度改革关键是要赋予农民更充分的财产权利，目前试点地区在赋予农民对集体资产股份的占有权和收益权时已经进行了顺利而充分的探索，但有偿退出、继承、抵押、担保等其他几项权利该如何界定、赋予成为改革目前面临的主要困难。农村集体产权制度改革面临哪些挑战？关键问题何在？本刊特约请相关领域的权威专家进行了讨论。
发展壮大农村集体经济对农村公共服务体系建设的功能和意义
张红宇：首先，改革农村集体产权制度，有利于盘活农村集体资产，提高农村各类要素的配置利用效率，是加强农村公共服务体系建设的有效途径。按与社会经济活动的关系，农村集体资产包括集体所有的土地等资源性资产、用于经营的房屋建筑物等经营性资产、用于公共服务的非经营性资产三类。
近年来，我国农村集体资产总量不断增加，已成为农村发展和农民共同富裕的重要物质基础。根据第二次全国土地调查，农村集体土地总面积为66．9亿亩，其中农用地55．3亿亩、建设用地3．1亿亩。根据全国农村经营管理统计资料，截至2015年底，全国农村集体经济组织账面资产（不包括资源性资产）总额为2．86万亿元，村均493．6万元。
深化农村集体产权制度改革，要根据不同的资产类型，确定不同的改革重点任务。资源性资产不仅是农民最重要的生产资料，也是最主要的集体资产，重点是按照中央已有部署，抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证，实行物权保护，并在充分尊重承包农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式。
经营性资产是农村集体经济组织经营收入的重要出处，也是集体分配收益的主要来源，重点是在试点的基础上，有序推进股份合作制改革，将其以股份或份额形式量化到集体成员，健全资产运营的管理、监督和收益分配机制。
非经营性资产是农村公共服务体系的重要组成部分，重点是在政策指导下，探索建立有利于提高公共服务能力的运行管护机制，更好地为集体经济组织成员和农村社区居民提供服务。改革好农村集体产权制度，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，将为农村公共服务体系奠定坚实的制度基础。
其次，发展壮大农村集体经济，有利于增强农村集体经济组织服务功能，探索农村集体所有制有效实现形式，是加强农村公共服务体系建设的重要基础。在农村集体经济组织有实力的情况下，可以用经营性收入支持本村的公共事务和公益事业，2015年全国村级组织承担的公共服务支出已达127．5亿元。实践证明，凡是集体经济发达的农村，集体经济组织都承担了大量的公共服务支出。现阶段能否做大做强农村集体经济，是事关农村公共服务供给能力的“胜负手”和“牛鼻子”。近年来，东部发达地区通过对集体经营性资产进行股份合作制改革，找到了发展集体经济的成功路子。但对于广大中西部欠发达地区来讲，发展壮大集体经济需要进一步解放思想。
总结地方实践探索，除了在经营性资产方面做文章以外，中西部地区、粮食主产区和边远地区，在更广大、更普遍的资源性资产方面做文章，同样可以有所作为：一是探索推进土地股份合作。可以通过土地入股、农户入社，组建土地股份合作社，以解决土地细碎化和产出能力低下等问题，发展规模经营，丰富集体经济实现形式。二是探索发展农村混合所有制经济。集体经济组织可以用未承包到户的“四荒”地、果园、养殖水面等资源性资产，集体投资兴建或购置的房屋、设备等经营性资产，以及财政补助形成的资产等作为出资，引导和吸引农民投入土地经营权，外部主体投入资金、技术等多种要素，共同发展农村混合所有制经济。三是探索财政资金转变为集体或农户的股份。可以借鉴贵州六盘水“资金变股金”的做法，探索将精准扶贫到户的财政补助资金、各级财政投入村集体的建设项目资金等，作为村集体经济组织或农户的股金，投入到合作社、企业或其他经济组织形成股权，集体或农民按股份比例分享收益。发展好农村集体经济，增强集体经济发展活力，对于筑牢农村公共服务体系的根基具有重要意义。
再次，要管好用好农村集体资产。管好用好农村集体资产，有利于调动农村集体资产的服务潜能，形成农村集体公益设施的统一运行管护机制，是加强农村公共服务体系建设的题中之意。我国农村拥有大量的用于教育、科技、文化、卫生、体育等公共服务的集体资产，切实管护好这些存量要素，充分发挥它们的服务功能，需要从“管好”和“用好”两个维度进行探索：一是管好集体资产。要因地制宜探索农村集体资产统一运营管理的有效机制，可以明确由农村集体经济组织统一管护，可以委托第三方专业化服务组织（如物业管理公司）管护，也可以将学校、卫生室等非经营性资产交由教育、卫生等政府部门管护。但无论管护主体、管护形式如何确定，都要更好地发挥集体资产的服务功能，更大程度地增进广大农民群众的福祉。二是用好集体资产。要切实加强农村集体资产的民主监督管理，严格落实集体资产承包、租赁、处置和开发利用的民主程序，定期公开集体资产的运营管理情况，充分保障集体成员的知情权、决策权、管理权、监督权，既要防止集体内部少数人侵占、支配集体资产，又要防止外部资本大鳄侵吞、控制集体资产。
农村集体产权制度改革的关键环节和差异化战略
叶兴庆：农村集体产权制度改革涉及广大农民切身利益，涉及一系列法律法规的修订，必须稳妥推进、试点先行、依法改革。为调动基层改革积极性，应尽快制定促进农村集体产权制度改革的税收优惠政策。根据2016年中央一号文件精神，今后几年需要抓准、抓紧、抓好以下关键环节。
一是确权登记颁证。要按照到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证的要求，继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点，明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。对集体经营性资产，重点是推进股份合作制改革，将其折股量化到本集体经济组织成员。
二是探索还权赋能。按照党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，积极探索还权赋能改革。在承包地方面，要稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法，尽快明确农村土地承包关系长久不变的具体规定，研究制定稳定和完善农村基本经营制度的指导意见。
在宅基地方面，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障新机制。在集体经营性建设用地方面，要按照同权同价、流转顺畅、收益共享的原则，为符合规划和用途管制的存量土地，以出让、租赁、入股等方式入市交易开辟通道。在农村土地征收方面，重点缩小征收范围，规范征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。在集体经营性资产方面，以多种形式的股份合作制改革为基础，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出和抵押、担保、继承权。此外，还可探索将财政资金投入农业农村形成的经营性资产，通过股权量化到户，让集体组织成员长期分享资产收益。
三是规范流转交易。在确权、赋能的基础上，发育农村产权市场，引导农村产权规范流转交易。鉴于还权赋能是一个渐进的过程，有些仅限于试点地区，因此流转交易要遵从必要的约束。同时，需要注意的是，适应农村人口流动需要，逐步增强农村集体产权的流动性也是大势所趋。落实这些改革举措，需要尽快明确农民退出的这些成员权利由谁承接，如何保障指标交易收益真正惠及集体成员。
推进农村集体产权制度改革需要采取差异化战略，不能“齐步走”“一刀切”，必须区别不同情况分类推进。
首先，国家、集体、成员利益统筹兼顾。推进农村集体产权制度改革，核心是要在国家、集体与成员之间合理分割集体资产的产权。在国家与集体之间，重点是按照规划和用途管制的要求，赋予农村集体经营性建设用地直接进入城乡统一的建设用地市场的权能；改革征地制度，缩小征地范围，赋予农村集体更大的土地发展权。在集体与成员之间，重点是赋予成员对承包地更完整的权能、对集体资产股份更大的权能、对宅基地和住房财产权更充分的权能。推进这些领域的确权赋能，涉及国家、集体、农民之间利益关系的深刻调整。
其次，资源性、公益性、经营性资产分类推进。由于土地不能实行私人所有，各类集体土地的产权制度改革重在寻找更有效的集体所有制实现形式。对公益性资产，重点是探索有利于降低运行成本、提高服务效能的管理模式。经营性资产的可变现、可分割、可交易性更高，可以实行灵活多样的改制模式，对物业、集体经营性建设用地使用权等以租赁经营为主、收益稳定而透明的集体资产，可实行股份合作制改革，在维持集体统一经营与明晰成员权利之间达成新的平衡；对征地补偿费等现金资产，可以直接分配给集体成员。
此外，必须因地制宜推进农村集体产权制度改革。一般农区主要是对各类土地资产和农民住房财产进行确权登记颁证，完善承包地经营权流转制度，建立集体成员认定制度。城郊地区集体资产产权制度改革任务较重，既要对经营性资产进行全面清产核资、折股量化到人，也要对各类土地资产进行改革，而且土地产权制度改革的侧重点也有别于一般农区。在土地已全部城市化、集体成员已全部市民化、社区公共产品已全部由政府承担，集体成员对集体资产管理意见较大、问题较多的城市化地区，集体所有制的存在逻辑不复存在，改革的尺度可以更大些。
集体产权改革的出发点和试点的整体设计、分类推进
方志权：首先，实现还权于民是推进改革的出发点。
集体所有制不是共有制，而是总有制，具有合作性、区域性、排他性和多功能性等基本属性。传统公有产权通病：一是归属不清；二是权责不明；三是保护不力；四是流转不畅。因此，当前和今后一个时期要进一步明确推进农村集体产权制度改革的实质是还权于民，核心是推进股份合作制，目的是构建一个具有中国特色社会主义的农村集体产权新制度，建立一个符合市场经济发展要求、有利于管好用好集体资产、实现集体资产保值增值的农村集体经济运行新机制，形成一个有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利的农村集体经济治理新结构。
其次，完善股权权能是深化改革的必然选择。
现阶段，我国深化农村产权制度改革的前沿阵地在深度城市化地区，深化改革的核心任务是完善农村集体资产股份六项权能试点（农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权）。在推进这项改革过程中，必须注重整体设计、分类推进，六项权能改革试点可分三个层面予以推进。
第一个层面，全面开展集体资产股份占有权、收益权试点。在推进改革进程中，探索如何更好地全面落实农民对集体资产股份的占有权和收益权，规定成员原则上仅在户籍所在村集体经济组织享有股权，已完成改革的，要求建立健全股权证书登记管理制度。同时要求处理好集体股权收益分配与积累的关系，设置分配水平上限，确定合理分配比例，制定分配方案，实行“以丰补歉”。
第二个层面，有条件开展集体资产股份有偿退出权、继承权试点。如何结合本地实际有条件地探索集体资产股份有偿退出，明确农村集体资产股权退出限定在集体经济组织内部进行，只有因大病、火灾、车祸或其它不可预见灾难等特殊情况，经街镇集资委批准，村集体经济组织才可启动实施股权有偿退出。退出价格按上年度末审计的账面净资产计退。
第三个层面，慎重开展集体资产股份抵押权、担保权试点。明确股权抵押价值测算应以股权预期收益为依据，农村集体资产股权抵押担保采用授信额度方式。同时明确当借款人不能如约归还贷款本息时，可由第三方担保公司，也可由区、镇财政部门建立的股权抵押贷款风险基金，承担一定比例的不良贷款风险。