加强审计法治化建设的几点思考
一、审计法治化的内涵
法治的本义，是法的统治，主要指依法治理国家事务。它是一种与人治相对应的国家和社会治理的理论、原则和理念。它的本质是民主，是民主的程序化和规范化，是民主的存在形式。审计法治，是指审计机关必须依法审计，在法定职责范围内，按照法定的程序开展审计监督，行使审计权利，这是依法治国在审计领域的具体体现。审计工作法治化则是包括立法、执法、守法、法律实施和法律监督的全过程，它包括依法审计的水平和状态，也包括依法审计的环境和效果等。
《审计署“十二五”审计工作发展规划》中，审计工作的总体目标是把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，审计工作“二十字”方针也是将“依法审计”放在首位，审计工作的五项基础工作之一就是全面推进法治化建设，可见审计法治工作的重要性。审计署十二五规划也明确提出了要更加注重依法审计、文明审计，更加注重加强整改、完善制度，更加注重提高素质、严格管理，加强审计规章制度建设，强化审计质量控制，深入开展普法宣传，进一步规范审计行为，提高审计工作的法治化、规范化水平。这些是未来审计署审计法治化建设工作的重点。
二、审计法治化建设工作发展历程
1978年，改革开放序幕拉开，国民经济迅速发展，在发展的同时，由于相关法律法规制度不健全，出现了许多违反财经纪律的行为。在这样的历史背景下，1983年，国家审计署正式成立，行使财经监督职能。当时严肃财经纪律是国家审计的主要职责。1992年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制目标，为了强化市场配置，使价格机制有效运转，市场迫切需要高质量的会计信息，因此，当时国家审计的主要职责是重点检查被审计单位财政财务收支的真实合法性，保证会计信息真实可靠。1997年，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大战略任务，依法治国战略的提出，审计工作也转变为以推进法治为根本任务。国家审计作为国家治理的一部分，立足于国家治理和民主法治的需求，通过严肃查处违法违规问题，做到有法必依、执法必严、违法必究，促进现行法律法规遵循到位；通过深入分析现行法律法规中存在的漏洞和问题，提出健全和完善的建议，为增强法治观念、加强法治建设、提高法治化水平作出贡献；通过依法公开审计计划、审计过程和审计结果，为社会公众了解政府部门履行职责情况，参与国家治理提供了重要渠道，也推动国家治理的公开和透明。
审计署成立后，国家审计的法律法规体系建设也在不断推进，1982年宪法确立了我国的审计监督制度，1983年各地审计机关成立。1985年国务院颁布了审计工作的暂行规定，1988年颁布了审计条例，1994年颁布了审计法，1997年颁布了审计法实施条例，2000年1月，《国家审计基本准则》颁布。至此，以宪法为依据，以审计法和审计法实施条例为主体，审计准则为基础的审计法律规范体系已基本形成。
随着审计实践的发展、国家审计的创新，已形成的审计法律规范体系出现了不适应审计新的工作需要，需要进一步完善。2006年，修改后的审计法正式颁布，开启了全面完善审计法制、准则、指南的审计工作法治化进程。2010年，国务院公布了修订后的审计法实施条例，修订内容包括进一步明确监督范围、规范监督权限、加大审计结果公开力度、积极开展跟踪审计等。2010年，审计署根据修订后的审计法和审计法实施条例，基于我国国家审计实践，借鉴社会审计、内部审计和国外审计准则的经验，完成了国家审计准则的修订工作。2011年开始实施《中华人民共和国国家审计准则》。随着国家审计法律法规体系的完善，审计人员依法审计的能力显著增强，法律意识和法治观念不断加强，国家审计通过审计监督进一步推进民主法治建设。
三、审计法治工作存在的问题
审计工作法治化是包括立法、执法、守法、法律实施和法律监督的全过程。虽然随着审计法律法规体系的不断完善，依法审计的理念在审计人员心中已基本树立，但是在实际的审计法治工作中还存在以下问题：
（一）审计立法方面，审计法定职责权限受到一定限制。随着我国经济社会的发展和进步，国家治理对审计的要求日益提高，审计要发挥经济社会运行的“免疫系统”功能，要求审计的内容和审计的高度、深度需不断提高。在审计的实践过程中，由于审计法律法规规定的审计法定职责权限有限，影响了审计机关依法审计和审计监督作用的发挥。
一是审计法规定的审计法定职责权限需要进一步补充。审计法虽然规定了审计机关对于被审计单位财政财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档资料的检查权和要求报送资料权，但不够详细具体。例如，对数据的机密性和隐私性的规定等相关的立法还很欠缺。被审计单位会提出由于不懂数据库，无法提供后台数据库数据，只能提供前台查询，而被审计单位的后台系统维护公司的相关人员会以后台数据库字典是商业秘密，拒绝提供后台原始数据，使审计人员无法对完整的后台数据进行审计分析。审计法还规定审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。但是,并没有明确规定相关单位或者个人延迟提供或者拒不提供相关资料时应当担负的责任，更没有相关的处理处罚依据。因此，在实践中，一些单位和个人阻碍、拒绝审计机关调查的现象时有发生，国家审计的权威并没有得到应有的尊重。
二是随着国家审计内容和范围的不断扩展，审计法定职责权限需要进一步补充。国家作为国家治理内生的“免疫系统”，防范和揭露腐败、增强国家治理系统的“免疫力”是国家审计义不容辞的职责。随着国家审计在揭露重大违法违规问题的力度增强，审计在其他领域需要其他机关予以协助情形也逐步增多。虽然审计法规定，审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助，但是在实际执行过程中，也存在一些困难，比如在对地方税务局进行调查时，有些调查内容因地方税务的内部规定，审计机关并无查询权限，在一定程度上限制了审计人员的审计调查。特别是审计人员在重大违法案件线索涉及民营企业时，延伸审计民营企业的难度更大，民营企业多采取不配合的态度，审计人员难以直接对审计涉及的部分违法问题进行核实，只能采取查证相关银行账户等间接证据予以辅证，加大了审计的风险。此外，随着国家审计发挥预防功能，通过审计促进健全制度、完善体制作用的进一步增强，审计需要对国家出台的政策措施落实情况进行审计，在这方面的法定职责权限也需要进一步补充完善。
（二）在审计执法、守法方面，审计问责力度不够。在执法、守法方面，审计机关拥有的法定职权应与其承担的职责相适应。审计机关的审计权限得到相应扩展的同时，也需要对其权限的使用进行监督和制约。一方面，通过审计实现对权力的制约和监督，另一方面，加强对监督者的监督，审计机关违法或不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权责统一、对等。在审计执法、守法方面，存在审计问责力度不够的情况。
一是审计决定和审计整改的问责力度不够。目前审计机关是依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定，在法定职权范围内作出审计决定，因此审计问责多是行政问责，强制性和规范性的法律问责比较少，在一定程度上影响了审计问责的作用和效果。在实际审计中，审计发现的许多重大违规问题由于不属于审计法定职责权限，审计无法下达审计决定，只能在审计报告中要求主管部门或相关部门督促被审计单位整改并追究单位或相关人员责任，但是整改效果还不够好，在一定程度上纵容了这些单位或者个人，难以杜绝今后发生类似的违法违规事件。审计结果公告制度实行以来，也有公众舆论认为许多重要单位审计年年审，年年有问题,每年的审计结果都有一些重复出现的老大难问题，审计问责力度不够。
二是对审计内部的问责。审计法第52条规定，审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的，依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。而在审计实践中，个别审计机关对一些重要领域、重要部门、重要单位存在的重大问题，特别是重大的违规、损失浪费、风险隐患问题，存在在审计法定职责权限范围内不作为，没有查出来，查出来没有如实报告，报告了没有依法处理等行为，但在审计法律制度中都难以找到明确的禁止性规定。虽然《审计署审计质量岗位责任和追究办法（试行）》自2012年开始施行，但是适用范围也仅限于审计署机关各单位和派出机构，地方审计机关在内部问责的制度建设方面还是空白，对审计内部的问责寥寥无几。
（三）在审计法律实施和法律监督方面，审计结果公告不足。审计结果公告制度，是指审计机关依法向社会公众公布审计报告所反映的内容及相关情况，利用社会舆论监督促使审计查出的问题得到纠正和落实的一项制度。在审计法律实施和法律监督方面，实行审计公告制度是推进社会主义民主和法治建设的具体实践，是发挥群众参政议政和民主监督作用的客观要求，是社会主义民主政治制度不断完善和发展的历史使然。随着审计法治化建设的不断推进，审计结果公告制度已成为审计工作的一项重要内容。
而根据审计法的有关规定，审计机关可以向社会公布审计结果。也就是说，审计结果可以向社会公布，也可以不公布，审计公告是审计机关的权限，而非义务。虽然目前审计署一直在推动审计结果公告，但审计结果公告的数量和质量还没有达到社会所期望的水平，地方审计机关受双重领导体制制约，很少公告审计结果。审计结果公告是一把“双刃剑”，对审计工作质量和审计人员的素质提出了更高的要求。因此，为了防范审计风险，保证审计公告质量，审计机关都会认真核实审计报告反映的每一个问题，确保准确无误。目前审计公告时间与审计时间之间的时滞较长，公告内容的细化程度不够，还不能向公众提供全面的审计数据信息，也不利于审计监督功能的充分发挥。此外，审计署在审计报告中要求被审计单位在整改期限截止后依法向社会公告整改结果，并将整改结果书面报告审计机关。但是，在执行过程中，被审计单位向社会公告整改结果的还是少数，对于审计报告中部分审计问题，如果整改难度较大，有的被审计单位也不会采取整改措施，敷衍了事，审计效果难以发挥。
四、加强审计法治化建设的几点思考
（一）与时俱进，进一步补充完善审计的配套法规。审计法治化以审计法律规范建设为基础，加强审计法律法规体系建设要与时俱进。一是要根据国家审计发挥国家治理作用，逐步完善审计的配套法规，进一步扩展审计法定职责权限，并适时做好其他审计法规和规章的制定、修订工作，不断健全和完善中国特色审计法律规范体系。二是要着力构建我国国家审计指南体系，为审计法治提供良好的规范化基础，要以审计法律法规和国家审计准则为依据，立足我国审计实践，借鉴国内外先进经验，有步骤地开发通用审计指南和专业审计指南。
（二）积极推进审计问责。法治的意义就在于，既能充分地利用国家权力促进和保障公民权利，又能防止国家权力的滥用和腐败，保证国家机关和公职人员正确行使权力，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。一方面要积极推进对查出问题责任人的问责。审计人员，特别是审计机关负责人，要与有关部门积极协作，推进对有关责任人员的审计问责，此外，还可以建立审计报告、审计决定书的执行情况报告制度，严格审计执法。另一方面要积极推进对审计内部的问责，在审计人员法定职权范围进一步补充和完善的同时，也要对审计人员行使审计职权的行为进行监督，在贯彻落实《审计署审计质量岗位责任和追究办法（试行）》的同时，根据实际情况，适时进行修正，并将适用范围扩展至地方审计机关，对审计人员出现重大审计质量问题，要根据岗位职责启动问责程序。严格审计内部问责，严格依法审计，把审计的自由裁量权降到最低、工作随意性减少到最低限度，真正做到不缺位、不错位、不越位。
（三）进一步完善审计结果公告制度。审计公告制度作为审计信息公开的载体，使审计接受公众的监督，从而促进审计程序规范化。公示审计结果可以强化审计监督功能，有助于促进审计后的整改，从而警示、遏制各种违法违纪行为。因此，审计结果公告是我们审计工作的一项法定职责和法律义务，应逐步将审计结果公告制度纳入法律体系，将审计结果公告从审计机关的权利转变成义务。同时，要扩大审计结果公告的内容和范围，除涉及国家秘密、商业秘密和其他不适宜向外界公布的以外，要逐步规范公告的形式、内容和程序，把对审计发现问题的整改情况作为审计结果公告的重要内容。此外，还可以建立信息反馈机制，在审计结果公告后，通过调查询问、举报信箱等各种渠道及时收集社会公众对公告的反映，并针对人民群众反映强烈的事项进行进一步补充调查取证，消除公众疑虑，强化审计监督功能。完善审计结果公告制度，依法公开审计事项和审计权力运行流程，主动接受被审计单位监督、群众监督和舆论监督。