发改委起草汽车反垄断指南 望助力打破产业链畸形

　　汽车反垄断“指南” 发改委根治潜规则的背后考量

　　刘晓林

　　在被外界定义为第一轮汽车反垄断风暴阶段性平息的节点，来自中国国家发改委价格监督与反垄断局(简称“反垄断局”)的最新消息称，一份针对汽车业的反垄断指南已经正式启动研究起草工作。同时列入时间表的六部反垄断指南内容涉及知识产权滥用、汽车业反垄断规制、宽大制度、豁免程序、中止调查程序以及罚款额的计算等。

　　“发改委一直就想做这样的反垄断行业性指南”，接近发改委反垄断局的相关人士告诉记者。汽车业反垄断指南是国内第一份与《反垄断法》配套的执法细则。对这份指南的出台，无论是官方的解释还是业内的分析，都将其定位为“意味着汽车反垄断将进入常态”。“制定这份指南，一方面给汽车行业普法，另一方面也借此让反垄断执法人员进一步了解汽车行业的复杂性。”中国汽车流通协会副秘书长沈进军表示，从根本上来说，就是为了让反垄断执法更透明。据了解，这次启动会议邀请了国内汽车业的各主流协会、汽车厂家代表及相关业内专家参与讨论。

　　但于这份指南的内容更具话题性的是，为什么汽车是第一个需要这份操作守则的行业？又为什么执法的规范化和透明化会以“指南”这样不具有法律约束力的形式呈现？

　　经济观察报了解到的消息是，去年一系列汽车业反垄断事件的深度影响及争议，以及汽车反垄断操作的复杂性，超出了发改委的预期。虽然发改委早就计划推出针对各行业的反垄断执法细则，但以汽车业反垄断指南作为开场，背后确实有着特别的斟酌和纠结。

　　 借“指南”化解质疑

　　记者了解到，6月12日国家反垄断执法部门在其组织召开的相关筹备会议上正式宣布，针对汽车业的首个反垄断指南正式启动草案制定工作。包括中国汽车工业协会、中国汽车流通协会、中汽研等行业协会机构都被邀请参与讨论。

　　制定单个行业的反垄断细则，这是发改委在对过去几年反垄断实战进行总结后，觉得最迫切需要的“工具”。“发改委一直就想做这样的指南。因为到现在为止，与反垄断有关的法规只有2008年8月颁布的《反垄断法》，辅以发改委的《反价格垄断规定》以及工商总局的《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》，所有的行业都依据这几个规定。这也导致之前对发改委一直有选择性执法的质疑。”接近发改委反垄断局的相关人士对

　　从去年6月开始，发改委针对性地对几大跨国及纯进口豪华车品牌进行了快速强势的反垄断执法调查，整车品牌上分别涉及湖北奥迪垄断案、江苏奔驰垄断案、武汉宝马经销商垄断案、上海克莱斯勒经销商垄断案。其中，最后一起对奔驰的处罚结果在今年4月由江苏省物价局执行：对涉及价格反垄断案的奔驰公司罚款3.5亿元，对部分奔驰经销商罚款786.9万元。这场反垄断同时涉及上游供应商和授权经销商，期间最大的处罚金额便来自于对12家日本零部件企业开出的12.35亿罚单。

　　这样的力度不仅让习惯于各种潜规则的汽车行业一片哗然，也引发了社会舆论的高度关注。与此同时，针对突袭式执法的合法性、无视汽车销售领域行规的合理性，以及选择性执法、处罚力度不一的质疑声也随之出现。而消费者对于汽车销售领域如此混乱、自身权益难以保护的担忧也再度加深。“与钢铁、纺织等行业相比，汽车属于大宗消费品，针对汽车的行政措施很容易在消费者中引起共鸣，媒体报道也很容易被放大。”国家发改委价格监测中心首席汽车分析师程晓东对记者表示，从汽车反垄断的敏感性、复杂性以及社会关注度来看，首先针对汽车业制定反垄断指南十分有必要。

　　记者获悉，在去年8月的湖北奥迪价格反垄断案中，由于其中并非简单的经销商单方面横向及纵向价格垄断，而是涉及当地车险业与4S店长期存在的利益纠纷，因此，针对处罚结果，相关汽车经销商协会向发改委提出了异议申诉。目前发改委已经受理并展开调查。

　　上述接近反垄断局的相关人士透露，反垄断指南将囊括从立案到调查，再到处罚的所有环节的操作，贯穿整个反垄断调查执法前、中、后，以及执法之后，被调查对象如果有异议，怎样进行申诉等环节，都将制定和公布规范化的操作细则。

　　而来自业内的消息称，汽车反垄断指南将对于实现汽车原厂配件在一定前提下的自由流通、保证汽车售后市场的有效竞争，以及尊重和保护知识产权等方面给出指引。“并非没有考虑过以法规的形式推出，但那样的话流程就太长了。而如果以《指南》这种形式，以一个部委内部制定的针对一个行业的规范性文件出台就快的多了，”上述接近反垄断局的人士透露，因为是指南性文件，所以在约束力上要低于正式法规，但出台效率更高，而且解释的主动权掌握在发改委自己手中。

　　另一个不得不提的信息是，对汽车反垄断执法规范化，这也被认为是发改委反垄断局新一届领导班子上任以来的一项最迫切的工作。今年3月，在宣布完对美国高通公司60亿的巨额反垄断罚单后，以强势作风著称的中国反垄断代表人物许昆林正式卸任国家发改委反垄断局局长一职，调任价格司任司长。在许昆林任期内持续高压的反垄断调查中，针对多家跨国汽车公司发起的反垄断风暴引发社会广泛关注，但同时也使得对其本人和反垄断局的争议，以及对中国反垄断执法手段和执法标准的质疑进一步扩大化。其中不乏一些外资企业和外国代表机构。

　　许昆林卸任的同时，反垄断局主要领导岗位也都进行了三年一次的轮岗换位。化解社会各界对反垄断的质疑，被认为是新的反垄断局团队首先要解决的问题。

　　 捅破垄断借口的窗户纸

　　除了化解外界的争议，针对汽车行业根深蒂固的垄断潜规则，这份指南也有望成为最有针对性的钳制。

　　“每个行业有每个行业的特殊性，汽车产业链非常长，从供应链到营销环节，有很多做法都是多年形成的约定俗成的行规，所以，除了已经发生的这么多反垄断案例，还有哪些行规实际上也已经触犯了反垄断法，这是需要普法和警醒的。”沈进军认为，在已经有了第一轮多起反垄断大案的案例基础上，发改委也到了做总结的时候了。

　　不过，除了警醒和普法，多位关注汽车反垄断的行业人士都对记者表示，某种意义上，这份《指南》也是为了彻底杜绝汽车厂商以行规作为借口，行垄断之实的行业痼疾。“说汽车厂商不知道自己的做法触犯了反垄断法，这有点牵强，明显是一个借口。”程晓东指出，一个大型汽车厂商，是不可能对《反垄断法》这么重要的法律条文不熟悉的，尤其是跨国车企。而之所以对汽车业普遍存在的厂家限价和经销商价格联盟等垄断行为，在去年才发起大规模调查，他认为这与中国汽车市场的发展阶段有关。在汽车市场发展初期，秉持着开放市场的态度，相关行业部门对于汽车尤其是进口车市场出现的厂家强势行为是采取默许和观望态度的。但随着汽车市场的发展和矛盾的凸显与激化，这些默许的“灰色地带”也到了彻底清除的时候。“我个人认为，指南推出后对汽车的反垄断调查将更加透明化，更加有章可循。可以避免更多的争议，也断了企业打擦边球的侥幸心理。”

　　站在经销商立场上，沈进军也认为，指南的制定对于反垄断执法操作各环节的“公示”也有利于反垄断的公开透明性。这对于汽车反垄断的常态化是十分必要的。当然，这对于执法人员来说，也是一次对汽车行业深入了解的机会。

　　值得关注的是，由于汽车反垄断指南以及由此开始的常态化汽车反垄断调查，将涉及零部件供应商、整车制造商以及经销商等产业链各环节，因此将不可避免地对国内汽车行业格局产生影响。

　　记者了解到，也因为以上原因，被称为造成汽车业垄断的制度性根源的《汽车品牌销售与管理办法》的修订版也将因此受到影响。沈进军透露，新版《汽车销售办法》仍在修订中，原则上在已有各专业法规中已经规定的内容，将不再重复出现在新办法中，以各专业法规为准。这意味着，在最核心的产品定价权及原厂零配件授权等环节上，可能出现新办法无法从根本上改变现状，但未来反垄断指南的出台，则有望助力打破现有产业链的畸形状态。