引导农民合作社联合社健康发展 关于农民合作社联合社的几点修法建议
自《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布至今，已有9年时间。这段时间，我国农民合作社数量日益壮大，农民合作社联合社的成立与发展逐渐具备了成员基础，走向联合成为农民专业合作社发展的必然趋势。据了解，目前基层自发成立的农民合作社联合社已经超过1万家，在构建新型农业经营体系、提高农产品市场竞争力、推进现代农业发展等方面发挥了重要作用。然而，农民专业合作社法中，对联合社的相关问题并未涉及，笔者建议将联合社的相关问题纳入修法内容提上议事日程。修法过程中需重点关注以下几个方面的问题。
一、成员准入上要坚持联合社的自立和自治原则
关于农民合作社联合社的成员问题，在法律修订的过程中出现了不同的意见。争论的焦点主要集中在联合社成员是否必须全部是农民专业合作社，或可以有其他主体的加入，特别是企业能否具备联合社的成员资格。专家的观点主要分为两派：一种观点认为企业不宜作为独立主体加入联合社，持这种观点的专家占到了绝大多数。理由主要在于企业加入联合社以后，不利于联合社的民主管理，容易形成内部控制，从而容易导致联合社出现“变质”的风险；另一种观点认为，应该允许企业等经营主体加入联合社，同时对其数量或占比进行限制。理由在于目前存在的联合社中，企业作为社员加入已经成为既成事实，有些地方出台的联合社登记管理办法中也允许企业等非合作社主体的加入，而且企业加入能够弥补联合社的资源要素不足，同时能形成一定的带动作用。
笔者认为，在法律层面讨论农民合作社联合社的成员资格问题，应该明确两个基本原则：一是要保持农民合作社联合社的为农服务属性；二是要保证农民合作社联合社内部能够实现农民组织自身的民主控制。这两个原则是互为表里、互相促进的。简单地说，就是要实现农民合作社联合社的自立和自治。这是国际合作社联盟经历170多年风雨历程后坚持下来的合作社的经典原则，也是合作社区别于其他经济组织的核心原则之一。所以，在修订法律时，在成员准入问题上一定要明确联合社的自立和自治原则。
二、决策机制上要体现“民主控制”
从国际合作社联盟成立（1895年）至今，120多年的世界合作社运动史告诉我们，“民主原则”作为国际合作社联盟的核心指导原则，贯穿于合作社运动的始终，并经历了“一人一票”（1895年）、“平等投票”（1921年）到“民主控制”（1937年、1966年、1995年）的演变过程。上述三种表述方式体现了不同时代特征下的民主管理特点。“一人一票”是遵循1895年“罗虚代尔原则”提出的，当时的合作社以消费合作社为主要类型，参加消费合作社的都是处于社会底层的工人阶级，资本是稀缺要素，社员之间较为平等，“一人一票”最能够体现这种平等关系；随着合作社类型的多样化发展，社员之间入股比例、对合作社的贡献不一等因素的引入，使得民主的含义发生了变化，“一人一票”显得过于呆板，于是该原则发展成为“平等投票”，以适应合作社内部社员关系的演变；而随着合作社内部要素资源的不断丰富，资本、技术、土地等生产要素也作为合作社发展的重要组成部分，成为合作社剩余索取权的衡量标准时，“平等投票”一词就不能涵盖其所有内涵了，最终“民主控制”作为最为贴切的用语延续下来。
我国合作社法中关于民主原则的规定强调“一人一票”，从法律的层面看，这些关于“一人一票”的规定，严格体现了合作社的民主原则。然而，9年的合作社发展实践表明，原则和现实之间存在着差距。受我国特殊的国情农情影响，农村精英和弱势小农在合作社内部同时并存（学术界称之为“合作社的异质性”），合作社内部出现了典型的“中心—外围”结构，法律中规定的“一人一票”制往往无法得到有效的落实。所以，在农民合作社联合社的修法过程中，建议将“民主控制”作为联合社的核心原则写入新修订的法律。这样，既与国际合作社联盟的原则保持一致，也与我国的合作社发展实践更加契合，还能够避免社会各界的争议与质疑。
三、有条件地允许联合社内部开展资金互助业务
近年来，中央高度重视农民合作社的融资问题。2008年党的十七届三中全会决定提出，“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。这是我国首次以中央文件的形式允许有条件的合作社开展信用合作业务。随后，历年的中央一号文件都对合作社开展信用合作提出了明确要求。2016年3月17日发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也提出“稳妥开展农民合作社内部资金互助试点”。
我国很多农民合作社联合社内部都自发开展了资金互助业务。由于联合社内部开展资金互助业务时形成的资金规模较大，所以法律中明确必须严格把好两道关：一是风险防控关，必须要求联合社严格遵循“对内不对外、吸股不吸储、分红不分息”的原则，鼓励联合社根据自身特点设计风险防控机制；二是监督监管关，必须落实联合社开展此项业务的指导主体和监督主体，并明确相应的指导责任和监管责任，建议农业部门作为指导主体，地方金融部门作为监管主体。
四、鼓励联合社积极发挥社会功能
据调查，目前我国农民合作社联合社有生产型联合、销售型联合、产业链型联合和综合型联合等多种类型。其中，综合型联合社就是以生产、生活的社会化服务为纽带，以增强社区成员联系、提高区域经济活力为目标，通过资源整合而实现的一种区域性联合。目前，有些农村社区成立了类似的综合型联合社，政府将养老、医疗、文化等社会功能以购买服务的形式委托给联合社承担，联合社以发展乡村社区为宗旨，以促进农村社区经济、社会、文化协调发展为目标，在活跃农村经济、促进农村和谐、丰富农村文化等方面起到了积极作用。
修法的方向将对我国农业和农村的未来产生重要影响。2007年实施的农民专业合作社法是一部市场主体法，法律中突出了农民专业合作社的经济功能，在法律的引导下，我国农村经济发生了巨大变化，广大农民也通过合作社的带动实现了收入的增加。然而，中国乡村既需要经济的发展，也需要农民之间的互助，更需要乡村社区价值规范的建设，需要有一些中坚力量在正式的国家机构之外，承担一部分公共事务的治理功能。
所以，在合作社法修订时，应鼓励联合社积极发挥社会功能，实现社会价值。以经济功能为主的联合社，鼓励其多承担社会责任；以社会功能为主的联合社，鼓励其在实现自身发展可持续的基础上，充分发挥联合社在推动农村社会发展方面的重要作用。
五、强化激励与监管并重的政策导向
合作社法的颁布为我国农民专业合作社提供了非常优越的政策环境。然而，以政府补助、项目支持、税收减免等为内容的刺激政策固然可以在短期内见效，如大批的合作社在短期就能够建立起来，但由于法律中没有明确规定合作社的监督及退出机制，各种不规范的合作社也大量产生。
从各地对农民合作社联合社的指导政策来看，地方政府部门大多沿用了农民专业合作社的扶持政策，对联合社开展业务给予政策、项目以及资金上的支持。如果考虑政策对农民的惠及程度，联合社与合作社的差别在于，联合社的组成成员是合作社等市场组织，而不是农民个人，对联合社的扶持要通过合作社才能传递到加入合作社的农民身上。从市场法人的特征看，联合社更接近于企业，资本要素在联合社内部往往更具话语权。在这种情况下，建议修订合作社法时，要强化激励与监管并重的政策导向。在完善政府政策扶持体系的同时，将农民合作社联合社视作独立的市场主体，建立对联合社的第三方监督机制，完善审计抽查制度，完善惩处制度，建立联合社市场退出机制，减少直至杜绝上述政策负面效应的发生，实现以激励促发展，以监管促规范。