国家级的新区将会走向何方发展

随着天府新区获批,国家级新区数量激增至11个。

今年1月份西咸新区、贵安新区同日批复,一日两新区的节奏下,有人断言国家级新区开始进入“批发”时代,果真如此?

自从上海自贸区开始试点,地方对于自贸区的角逐热情空前高涨,相对而言国家级新区有些黯然失色。尤其是在自贸区模式向全国推广的背景下,虽然没有人说二者不可兼得,但要国家级新区还是自贸区,显然存在鱼与熊掌的优劣取舍。

从22年前浦东新区设立首个国家级新区开始,新区就被赋予探索试验开发开放的国家使命,一段时期内,新区以其获得政策支持的力度之大,更是成为引领改革开放的前沿。现在,自贸区走上开发开放的最前沿,从上海的经验来看,其开放程度空前。

历经22年发展,国家级新区尤其是新获批的众多新区,是否还能继续引领开发开放,在面临行政体制矛盾等诸多问题时,又能如何去解决,是当前必须面对的问题。在接下来的改革开放中,国家级新区应当扮演何种角色,它该何去何从?

1. 新区数量从严控到密集批复

随着2014年多个国家级新区的密集批复,新区批复速度越来越快,间隔时间越来越短,呈现加速之势。

1992年上海浦东新区的设立,开启了国家级新区时代。

“八十年代看深圳,九十年代看浦东……”这句流传甚广的话有无数个版本,但前两句总是不变。上世纪八十年代,深圳特区成为改革开放之初引领潮流的弄潮儿,而浦东新区则成为九十年代中国改革的风向标。

不过,在浦东新区之后的十多年内,虽然很多地方大搞新区建设,但此后14年时间里再没有国家级新区获批,直到2006年国务院正式发文,滨海新区才成为第二个国家级新区。

稀缺性使得国家级新区这块金字招牌显得异常珍贵。

彼时,以国家的经济实力而言,分散建设多个国家级新区力不从心。另一方面,这与当年国家抑制开发区热和圈地运动的考虑也不无关联。

上世纪九十年代全国各地掀起开发浪潮,各种开发区纷纷涌现,以开发区、工业园、科技园、大学城等各种名义圈地的做法成为普遍现象。此后,国家开始对开发区进行清理整顿,即使到现在这项工作仍未停止。

回到国家级新区,其布局和开发仍然谨慎。从浦东新区到滨海新区,国家级新区仍是限于沿海地区。与之后的新区最大不同在于,这两个新区最终做实,成为一级政府,拥有行政管辖权。

2010年,时隔4年之后,重庆两江新区获批,新区从沿海走向中西部,而且批复进度加速。

中国社科院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀告诉21世纪经济报道,浦东新区、滨海新区这样的沿海新区主要任务是开发开放,而两江新区等中西部新区则是要带动当地城镇化发展。

在滨海新区获批国家级新区前后,综合配套改革实验区成为深化改革开放的一项热门区域政策。2005年从浦东新区开始,再到滨海新区,但这项政策并未局限于新区范围内,其实验的内容与范围也不一样,有大到山西全境,小到一个开发区,内容有的着重于能源经济,有的却侧重城乡统筹。综改区虽然在一个时期内成为改革的重点,但最终它并未替代国家级新区。

两江新区获批后,2011年浙江舟山群岛新区获批,2012年8、9月份甘肃兰州新区、广州南沙新区两个国家级新区接连获批,接下来的一年则没有再批一个,直至今年1月份开始,众多国家级新区获批令观者应接不暇。

新区密集落地的2014年,一个重要的背景是上海自由贸易园区的试验。2013年上海自贸区开始试验,到了2014年,自贸区模式所探索的经验也将向全国推广。

无论是开放力度还是推广强度方面,自贸区都全面领先于国家级新区。在自贸区浪潮的裹挟之下,国家级新区到底面临怎样的发展态势?

2. 自贸区不能替代新区

对于地方来说,自贸区开启新一轮改革红利,而国家级新区的光环则有些褪色。尤其当新区开始“批发”时,新区政策的边际效益递减,这是否会印证一个说法,即“人人都有政策就等于没有政策”?

自贸区时代下的国家级新区是否还有价值?自贸区能否被新区取而代之?

“自贸区和新区功能不一样,发展方向也不一样,所以不能把自贸区与新区相提并论。” 国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成对21世纪经济报道记者表示,自贸区实际是对外开放的试验区,和新区不是一个层面的东西,不能互相替代。

陈耀的观点与此相同,他也认为自贸区是一种开放战略,是以开放倒逼改革的做法,而新区的主要任务是推动新型城镇化,二者定位、内涵不同。

虽然自贸区与新区都是在开发开放进行试验探索,但自贸区产生的背景则包括中国面临的国际经济贸易格局的变化。多哈回合谈判陷入僵局之后,美国主导TTP(跨太平洋战略伙伴关系协定)、TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定)等意图打造一套平行于WTO的新机制。

自贸区产生的国内背景则是中国经济转型升级。天津自由贸易区研究院执行院长刘恩专对21世纪经济报道记者表示,推动中国改革,寻找新的动力源和增长源,只有开放,走一条厘清政府与市场关系的新路。

新区在过去一段时间内引领改革开放,而由于背景的改变,使得新区审批加速,并重点向中西部布局,这赋予了国家级新区不同的意义。换句话说,新一批新区产生的背景发生了变化,那就是中国面临的快速城镇化发展趋势。

除了背景与新区不同外,自贸区还有一定准入门槛,上海自贸区依托海港、口岸和保税区,向境内关外转变,这需要较高的开放基础和条件,沿海地区更有优势。而新区主要任务是推进城镇化,无论沿海、内地都可以推进,着重向中西部布局。

就像新区与以往的各类开发区有或多或少的联系一样,以当前获批及正在申报的自贸区来看,除了福建自贸区外,大都与国家级新区有关。上海自贸区就诞生于浦东新区内,而申报第二批自贸区的天津自贸区目前的方案也是在滨海新区内,申报内陆自贸区的西安和重庆,虽然自贸区范围跨出了新区,但也与新区有重要关联。

“国家级新区由于在体制机制上本来就有所创新,假如当地存在新区的话,它应该是承接自贸区的良好区位。”北京大学教授、中国区域经济研究中心主任杨开忠对21世纪经济报道表示。

当然,在地方对自贸区热情高涨的同时,对于一些条件不成熟的地方,或者需要等待自贸区逐次推进的地方,国家级新区仍具有相当的诱惑力。一旦获批为国家级新区,在土地指标方面将有更宽松的条件,还将获得省级经济社会管理权限,对于地方的招商引资能起到不小的推动作用。

3.新区功能定位争议

在自贸区的冲击下,由于二者定位、功能不同,新区仍存在生存空间,而且也是很多地方政府现实的最优选择。

不过,比起经过长期磨合的传统开发区来说,新区面临的问题不少,除了现实发展中的矛盾外,在新区的概念、定位等理论层面也存在争议与质疑。

“新区概念不是很规范,内涵也不一样。”肖金成认为,国家级新区首先应该是产业聚集区,其次应该是新城区或新城市,应该是国家、地区、城市的新经济增长极,是大城市周边的反磁力中心。杨开忠也认为,新区就是带动区域发展的城市型增长极。

长安大学城市研究所所长王圣学则表示,国家级新区的性质、规模、发展目标、管理权限,都需要搞清楚,比如新区是由省级政府管理还是地市政府进行管理,一旦处理不当容易造成省市矛盾。

在获批的11个国家级新区中,各自规划方案和目标定位都不尽相同。当然,这种状况与区域政策实行分类指导有关。国家发改委副秘书长范恒山曾表示,只有分类指导才能增强政策的针对性和有效性,才能发挥比较优势,增强区域的核心竞争力。

就专家观点而言,比较一致的是,认为新区是城市型增长极,既有传统开发区集聚产业的功能,又有城市功能,推动产城一体、产城融合发展。

肖金成表示,当前一些大城市的城市病严重,新区的一个功能就是吸引产业、人口集聚,减轻、疏解大城市中心区压力,防治城市病。而其增长极的职能则要求开发的范围不能过大,否则不利于要素、资源高度集聚。要培育一个增长极,地方也要拿出真金白银进行投入,范围过大的话,地方投入成本太大。

不过,目前这么多国家级新区面积小的也有800多平方公里,大的有2000多平方公里。其中广州南沙新区、甘肃兰州新区、陕西西咸新区面积都在800多平方公里,上海浦东新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、贵州贵安新区、四川天府新区面积都在1000~2000平方公里之间,天津滨海新区、青岛西海岸新区和大连金普新区面积都在2000平方公里以上。这些只是陆域面积的比较,一些沿海新区规划中还包括海域面积。

在这么大范围内进行开发,其强度甚至相当于建设一座新城市。即使在天津这样的沿海发达城市,经过近十年开发,投入不少大企业、大项目,滨海新区的人口密度仍与天津主城区的水平相差不少。而对于中西部地区的新区来讲,要进行如此规模的城市化开发,其投入成本、建设周期以及困难程度可想而知。

而在中国经济迈入新常态,过去高速增长态势不再的情况下,新区面临最实际的问题就是招商引资难度加大,企业投资能力与意愿下降,政府债务风险增加等困难,这也是各地新获批新区面临的棘手问题。

肖金成认为,只有通过产业聚集才能带来人口聚集,不能单纯依赖房地产经济,要产城互动发展,没有产业就会产生问题,出现空城、死城现象。

4.“做实”新区发展权限

国家级新区获批之后,对于地方来说,一个颇为看重的就是省级经济社会管理权限。新区由谁来管,怎么管,成为当前行政体制下一个突出的问题。

肖金成告诉21世纪经济报道记者,天津滨海新区也碰过到这个问题,刚开始滨海新区只管规划、开发和招商,下面还有三个行政区塘汉大(塘沽、汉沽、大港),不属于新区而是隶属于天津市管辖,这就产生很多问题。

但通过行政体制改革,先是将塘汉大合并为滨海新区,再是撤销塘汉大工委和管委会,由滨海新区区委区政府统一领导街镇,调整行政区划,进行机构改革调整,解决了这一问题。

这除了国务院的批准之外,还需要考验地方的改革勇气和智慧。就滨海新区的行政体制改革而言,新区内部人士都认为这不是一件轻松的事情,其间废除、调整多家行政单位,涉及诸多官员和普通公务员的切身利益,直到现在行政体制改革工作还在继续深化。

对于滨海新区来说,成为一级政府之后,也就可以将新区按照一座城市来打造,在行政职务上,滨海新区区委书记、区长宗国英曾兼任天津市副市长,现在又成为天津市委常委。改变旧有行政体制之后,束缚滨海新区发展的矛盾大大减少,不过,这一经验很难复制到其他新区。

目前,除了浦东新区和滨海新区完成开发区向一级政府的转变之外,其他国家级新区还未看到这种希望。这并不妨碍一些地方开始把新区做实,赋予其城市的权限,不过在涉及跨行政区的地方,这种做法往往造成新区与行政区之间的矛盾。

这些矛盾也是传统开发区所遭遇过的,开发区轻装上阵只负责招商引资发展经济,而社会事务管理的包袱则甩给行政区,如果二者利益得不到平衡,就会造成开发区与行政区的矛盾。

这种矛盾表现最突出的就是在征地拆迁上,行政区不予配合,开发区有项目也无法落地。即使项目最终能落地,在基础设施建设和衔接上行政区不配合,比如常见的断头路等,使得项目无法真正运转。

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为,新区应该把规划区、行政区、功能区一体化,就是把行政区放在新区下面,做实新区。因为在新区这么大范围进行开发,必然会碰到行政体制问题,不解决就不能前进。行政体制不统一,各种错综复杂的矛盾就会浮现,造成行政区和功能区的分割,各搞各的。

不过陈耀认为,虽然行政管理体制问题对新区是件麻烦事,不调整的话将会面临土地开发、招商引资等方面的混乱无序状态,但不一定要走浦东新区和滨海新区那样成为一级政府的路子。

在理顺新区体制的过程中,应该如何保护行政区的正当利益,也是一个无法回避的问题。王圣学认为,应该像传统开发区和行政区之间进行利益分成那样,新区也应该与行政区进行利益共享,而非单靠行政命令来强行推进。

5.赋予新区新的目标

在自贸区引领开发开放潮流背景下,国家级新区接下来如何发展,需要正视发展中存在的诸多问题和矛盾。此外,还需要国家对新区加强管理和规范,地方进行体制改革探索,同时要准备承接自贸区外溢效应,实现新一轮发展。

肖金成建议,除了进行体制改革创新外,国家级新区还应该控制数量和范围,管理更加高效。

目前的11个国家级新区从沿海一直到中西部,一些地区国家级新区密集,已经形成激烈竞争。就成渝地区而言,两江新区与天府新区相互竞争,与相邻的陕西西咸新区也存在竞争关系。在西北,西咸新区与兰州新区的竞争也显而易见。

国家级新区之间的竞争不能说是一件坏事,但是区域内或者相邻区域的竞争,就会抵消相互间的优势,甚至会形成恶性竞争。因此,根据不同区域和市场半径布局国家级新区,可以有效避免恶性竞争,而在有竞争关系的新区之间,根据当地情况编制有针对性的规划,进行错位发展,也是一种解决手段。

对于未来新区的数量和布局,专家们有不同看法。

北京大学教授、中国区域经济研究中心主任杨开忠对21世纪经济报道记者说,未来国家对新区的批复会逐步收紧,因为新区主要任务是完善城镇化布局,完善区域协调发展的战略性布局。现在新区从沿海分布到内地,从国家新型城镇化发展和区域协调发展来看,新区的布局已经近于收尾阶段。

而中国社科院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀则认为,在新区的分布中,中部地区还是空白。中部地区承担着重要的城镇化任务,有的地方城镇化水平还不高,新区应该是这一地区城镇化的重要抓手。因此,未来这一地区仍需要国家级新区布局。

新区的布局节奏及数量问题,实际上与其承载的任务相关。如果以城镇化为重点,那么向中部布局将成为一个重要方向。但如果以区域协调的角度来看,新区的布局方向就会不同。

肖金成认为,新区应该着重培育经济增长极,下一步应该通过新区的布局带动欠发达地区发展,而这些地区的新区需要国家力量的介入,进行大规模、高强度的投入。

新区未来如何布局,关键在于厘清新区的概念和目标,而这取决于下一阶段国家对区域发展的考虑和对区域政策的调整。在着重打造一带一路、长江经济带、京津冀等跨区域经济带、经济区的同时,如何培育经济带、经济区内的增长极,也不容忽视。

来源:21世纪经济报道