土地登记档案 ——农民权益的守护者

建立土地登记制度的初衷

      依法进行土地流转，离不开真实有效和完整的土地档案。迄今为止，新中国成立以来历次农村土地制度变革中，都没有留下多少档案，这让人感到很遗憾。这里比较重要的原因包括土地要素不能合法进入市场经济进行交易，法治社会不健全，农民个人的权益得不到保障，人们的档案意识淡漠。20世纪80年代，农村集体土地是按照党在农村的政策承包给个人，村集体需要制定承包方案，集体进行讨论、政府进行指导，最终由村集体和农民签订承包合同。在这里的每一个环节都会产生具有凭证作用的档案。然而，农民承包的土地所有权归于集体，承包土地的使用权、经营权依然受到各种限制。一些基层政府和干部任意干涉农民对土地的处置、收益权利，围绕土地承包制度形成的档案既不能促进政府获取详尽的土地资源信息，也不能使农民获得更多的权益保障，最终导致了土地承包档案中的信息失真，档案本身功效受限。以上原因造成了从新中国土改到第一轮土地承包、第二轮土地延包都存在档案资料不全、档案不真实和档案记载与土地实际不符的现象，农民和乡镇、村集体在此情况下，难以真正重视档案的作用，档案的散失和毁坏就成了司空见惯、不可避免的事情了。

      在中国进行大规模的土地登记，最终形成的是土地登记档案。政府对土地进行登记，这一活动本身既不是对现有的土地关系进行变更，也不同于专业人员对土地进行调查统计，这一行动具有对现有土地承包制度肯定完善，并且对农民的土地权益进行政府保护的意义，而这本身是在农民和集体经济组织与政府进行互动的过程中完成的，具有行政行为的典型特征。因此，在土地确权相关文件材料形成的最初，就已经决定了这些文件材料一定会成为具有法律凭证作用的档案。另一方面，土地确权活动在生产力和生产关系方面，暂时没有直接和明显的成果，这个活动结束以后直接产生的唯一有形成果，就是土地承包确权档案。农民主动向政府提出土地确权登记，政府主管部门对土地承包合同、农民身份、地块位置、所属关系等进行审核，经查无误后，向农民颁发农村土地承包经营权证书。在这一来一往的过程中，政府组织农民对土地进行精准测绘，形成了大量的测量、审核批准材料，比较准确地掌握了相关信息数据，而农民手中多了一本土地证。土地证和审核批准材料应该记载着相同的信息，政府和农民形成了对土地权利的共同认可，未来当土地进入流转市场、抵押贷款金融领域时，政府可以而且应该以这些档案为凭据，保护农民个人的权益。农民在上述活动中产生法律纠纷时，这些档案将成为可靠凭证。

土地登记档案工作的过程和内容

      一是农民认可登记记录过程，实现从生产权到财产权。农村土地确权登记总体上有9个环节，农村土地确权登记的每一个环节都有相应的档案产生，这些环节环环相扣，使农民在这次登记中的权益得到充分保障。这9个主要的环节是：前期准备、权属调查、纠纷调处、审核公示、完善合同、建立数据库和信息系统、建立登记簿、颁发权证、资料归档。在这些步骤当中，每一个都需要得到当事农民的认可，登记工作方案、指界勘查、张榜公示都需要村民以及村民代表的确认，并在存档记录上按上手印。在合法的程序完成之后，每一个农民都可以根据档案，将以往的生产经营权变为自己的财产权。

      二是土地登记档案的内容。按照土地确权的程序，土地登记档案的核心内容是农村土地承包经营权登记簿，最终政府向农民颁发的土地确权证书，需要据此而来。土地登记档案还包括农户土地承包经营权登记申请、声明、委托书、身份信息、原土地承包合同等。政府机构对于这些档案都要按照“一户一档”进行建档和管理。同时，登记机构需要保存的档案有工作底图、调查草图、地块分布图、数字正射影像图、地籍地形图、土地承包经营权空间位置图，以及发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权调查信息公示表、现场勘查确认登记表、农村土地承包经营权公示结果归户表等，相关电子档案也要同时归档。此外，农村基层组织需要对相关的土地确权登记工作方案、承包土地调整方案、村民会议或村民代表会议对于承包地确权问题的决议和会议记录、农户签字确认表、农户承包土地互换、转让合同、协议及台账等进行归档并完整保存。

      三是档案工作者的行动。依据《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》，档案工作人员应主动参与登记工作，对登记文件材料及时收集整理，并永久保存。从维护农民个人权益的角度出发，对于土地登记档案，从最初的材料收集开始，所有核心档案都是以农户为收集整理单位，体现家庭和个人的权利。在档案内容的完整性上，土地登记档案中包括了家庭所有成员，特别是家庭女性成员和未成年人，一一登记在档案中。

土地登记档案发挥的作用

      一是进一步巩固农民已经取得的权利。中国农村土地产权制度处于改革之中。目前，土地所有权、承包权和经营权实行三权分置，形成的登记档案记载是经营权，同时登记档案当中还包括有完善后的承包合同。中国农村土地所有权登记在农村、乡镇的集体组织当中，而集体的概念缺乏法人地位，不能交易流转。土地承包经营权的登记档案，按照《物权法》的规定，使农民对土地承包经营权“长久不变”有了明确的保障，档案在事实上成为农户家庭权益的维护者。

      二是实现法律中的事实，奠定土地流转的基础。通向法治中国的路径有千万条，但以事实为依据是不变的真理。土地登记档案恰恰反映了农户家庭权益这一事实，因而得到国家法律的承认，也得到农民的认可。在未来中国的农村中，也许再也看不到零散细碎的小块耕地，代之而起的是比较有规模的土地经营方式。农户的土地逐渐会变得界限模糊，难以具体辨识。但是，这不会引起农民的不安和慌乱，因为即使土地进行了流转或者建立了现代化的农场，土地登记档案也会把清晰的地理坐标、准确的四至界限告诉农民，他们的权益和收益将得到长久的保证。

      （本文摘编自国际档案理事会2015年年会上的报告《土地登记档案——农民权益的守护者》，作者系国家档案局经济科技档案业务指导司农业农村档案工作业务指导处处长。）

      原载于《中国档案报》2015年11月26日  总第2841期  第三版