关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见

中共黑龙江省委办公厅黑龙江省人民政府办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》的通知

　　各市（地）委和人民政府（行署），省委各部委，省直各单位： 

　　《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》已经省委、省政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。 

中共黑龙江省委办公厅

黑龙江省人民政府办公厅

2015年9月16日

　　为进一步完善农村基本经营制度，转变农业发展方式，引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，加快建设现代化大农业，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见〉的通知》精神，结合我省实际，现提出如下实施意见。 

　　一、加快建立农村土地承包经营权确权登记制度 

　　（一）完善农村土地承包经营权确权登记颁证工作推进和保障机制。开展农村土地承包经营权确权登记颁证，是稳定农村土地承包关系、引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营和建设现代化大农业的重要基础性工作。2015年全省全面启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作，到2018年全省全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作任务。各地要建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作推进机制，市（地）、县（市、区）要成立农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导组织。农业、国土资源、财政、档案、信访等相关部门要密切配合，各负其责，协调推进确权登记颁证工作。把确权登记颁证工作列入政府重点工作目标责任制进行考核，建立专项督查和情况通报制度。要建立农村土地承包经营权确权登记颁证工作经费保障机制，除中央财政给予补助外，各县（市、区）要按年度落实农村土地确权登记颁证工作专项资金，确保专款专用，不得以任何名义向村级组织和农民收取费用。 

　　（二）规范推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。开展农村土地确权登记颁证工作，原则上要保持原有土地承包关系稳定，不得借机重新调整和发包农村土地。要严格执行农业部出台的《农村土地承包经营权调查规程》《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》《农村土地承包经营权要素编码规则》《农村土地承包经营权确权登记成果验收办法（试行）》等工作规范。各地要按照农村土地确权工作任务,合理安排年度工作计划。坚持试点先行，已经开展试点的县（市、区），在总结试点经验和取得成熟技术路线后，可组织全面推进；未开展试点的地方，要先行组织村、乡镇开展试点，再扩展到全县（市、区）。全省确权登记颁证工作总体上以确权确地为主,从严掌握确权确股不确地的范围，对城中村、城郊村和整村农民以土地入股加入合作社，原有承包地的边界四至全部被打破难以确权到户的村，在充分尊重农民意愿基础上，可实行确权确股不确地。严格执行政策法规，对工作中遇到的疑难问题，可采取“有法依法、无法依民”的办法，依靠村民民主协商来解决，鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。 

　　（三）实施农村土地承包信息化管理。建立省、市、县三级农村土地承包经营权确权登记数据库及成果应用管理信息系统，促进农村土地承包合同、流转合同和承包经营权证管理的信息化、科学化和网络化，加快土地承包经营权确权登记信息与不动产登记信息平台对接，促进信息互通共享。各县（市、区）要根据本地实际，同步搭建农村集体产权交易管理服务平台，实现农村土地确权登记与集体产权制度改革有效联动和对接。 

　　二、引导农村土地经营权有序流转和发展适度规模经营 

　　（四）加强农村土地流转管理和服务。依托农村经营管理机构健全县、乡、村三级土地服务管理组织和土地流转监测网络，县级建立农村土地承包经营权流转服务中心，乡级建立农村土地承包经营权流转服务站，村级建立农村土地承包经营权流转服务室，为流转双方提供法律政策咨询、流转信息、合同签订指导和抵押贷款等服务。引导承包农户与流入方签订书面流转合同，并使用全省统一的合同示范文本。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。2016年底，全省要全面建立健全县、乡、村三级土地流转服务网络。 

　　（五）健全农村土地纠纷调处机制。继续完善农村土地承包经营权纠纷调解仲裁组织体系，加快建立县（市、区）农村土地纠纷仲裁庭、案件受理室、合议调解室、档案会商室等“一庭三室”。尽快建立“乡村调解、县级仲裁、司法保障”的农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作机制，确保农村土地承包经营纠纷有法定机构受理、有专业人员审理、有固定地点办理。健全农村土地承包经营纠纷仲裁工作经费保障机制，将仲裁工作经费纳入同级财政预算。加强农村土地纠纷仲裁员培训，妥善化解农村土地经营纠纷问题。 

　　（六）规范土地流转行为。坚持依法自愿有偿和农地农用原则，充分尊重农民主体地位，任何组织和个人不得强迫或阻挠其依法流转承包地。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定，但不得超过农户承包地的剩余期限。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中入社或对外招商经营。 

　　（七）加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设各类开发区、旅游度假村、别墅和超标准建设“大棚房”等。严禁在基本农田上挖砂、埋坟、建房等毁坏种植条件的行为。严禁破坏、损毁农田基础设施。规范引导设施农业发展，强化设施农用地的用途监管。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，禁止擅自将耕地“非农化”。 

　　（八）加强工商资本租赁农户承包地的规范管理。各地要准确把握工商资本进入农业和进入农地的区别，正确处理资本效益和土地效益的关系、农业收益和农民收益的关系、少数农民和多数农民的关系，切实保护好农民利益，让广大农民充分享受改革成果。要加强工商资本租赁农地监管和风险防范，工商资本租赁农地要实行上限控制,按面积分级建立备案制度，严格准入门槛。加快探索建立程序规范、便民高效的工商资本租赁农地资格审查、项目审核和风险保障金制度，健全多方参与、管理规范的监管制度。工商资本租赁农地规模要与其资金实力、技术水平和经营能力相适应，防止脱离实际、片面追求超大规模经营的倾向。加强事中事后监管，定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，对于土地撂荒的，可停发农业补贴；对于擅自改变农业用途、严重破坏或污染耕地的，要依法追究责任，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境。积极探索建立工商资本租赁农地利益联结机制,创新资本与土地结合方式,尽快形成股份合作、利益联结、分配联动、企业与农民共赢的格局。 

　　三、加快培育多元化新型农业经营主体 

　　（九）规范发展农民合作社。坚持依法规范原则，深入开展规范社、示范社创建活动，引导规范发展、健全规章制度，完善运行机制，加强民主管理，强化指导服务，注重示范带动，不断增强农民合作社经济实力、发展活力和带动能力。突出抓好农机合作社规范化建设，广泛吸引农民带地入社，扩大经营规模。坚持在规范种植业合作社基础上组建农机合作社，本着宜大则大，宜小则小的原则，做到成熟一个组建一个，尽快使其成为发展土地规模经营的主导力量。扶持具备条件的合作社建立加工企业，实行专业化、标准化、规模化、品牌化和一体化经营，延长产业链条，减少中间环节，把更多的利润留给农民。引导合作社与农产品加工企业进行对接，构建合作社、加工企业与社员紧密联系的利益共同体。扶持农民开展信用合作，引导管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社开展成员资金互助合作，培育发展农村合作金融。 

　　（十）积极培育家庭农场（大户）。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、规模化、集约化农业生产的农民家庭农场（大户），使之成为引领适度规模经营、发展现代化大农业的有生力量。各地要根据农村劳动力转移情况和农业机械化水平等因素，科学确定本地土地规模经营的适宜标准。现阶段，家庭农场（大户）土地经营规模面积以当地户均承包地面积10至15倍为宜。开展省级示范农场创建活动，分级建立示范家庭农场名录，健全家庭农场（大户）信息管理系统，规范家庭农场管理和服务。 

　　（十一）大力发展农业产业化龙头企业。鼓励扶持农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工、流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引导和扶持龙头企业采取赊销生产资料、保底收购产品、利润返还、股份分红等方式，与农民建立紧密型利益联结机制，支持家庭农场（大户）、农民合作社以土地、资金等生产要素与龙头企业进行合作经营，发展多种形式的农业混合所有制经济。 

　　（十二）支持工商资本开发农业。引导工商资本大力发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业；在不违背国家政策的前提下，支持工商资本进入农村开发荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”资源，发展多种经营；鼓励工商资本投资建设农业基础设施，重点开展土地整理、水利设施和高标准农田建设。支持工商资本发展农产品精深加工、打造品牌和开拓农产品市场；支持工商资本从事农业生产资料购销、农产品运输、储藏和销售等，开展农业社会化服务。 

　　四、加快构建农业社会化服务体系 

　　（十三）强化农业公益性服务。继续完善县、乡涉农公共服务体系，加快构建县有服务中心、乡镇有服务站点的公共服务网络，推动农业公共服务触角向乡村和新型农业经营主体延伸。支持农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构围绕发展农业适度规模经营拓展服务范围。创新涉农服务方式，探索建立农业技术专家与服务对象合理的服务模式与利益分配机制，支持和鼓励农业科技人员通过技术承包和技术入股分红等方式，为新型农业经营主体开展优良品种选择、先进技术推广、配方肥料应用等服务，加快农业新技术、新品种、新肥料、新农药推广步伐。 

　　（十四）加快培育多元化服务主体。按照“主体多元化、形式多样化、运作市场化”的要求，大力培育多元化、多形式、多层次的农业经营性服务组织，引导农业服务企业、农业产业化龙头企业、农民合作组织、科研院所、高等院校以及其他社会服务组织积极参与农业社会化服务。支持工商企业等市场经营主体发展“互联网+农业”，加快搭建互联网、物联网等信息化服务平台，拓宽农产品销售渠道，促进农业由“种得好”向“卖得好”转变。鼓励基层农技人员、大学生村官、种养大户、农机手等领办创办农业专业化服务组织，为农业生产经营提供全程服务。支持农民合作社组建联合社，增强为专业合作社及其成员提供服务的功能。引导支持农民合作社与超市、社区、大学、企业开展对接活动，提高合作社市场竞争能力。鼓励支持家庭农场（大户）、农民合作社以及农产品加工龙头企业开办网店，利用电商平台开拓农产品市场。建立健全政府购买农业社会化服务机制，通过政府订购、定向委托、奖励补助、招投标等形式，引导经营性服务组织参与公益性服务。 

　　（十五）发挥供销社在社会化服务中的优势和作用。扎实推进供销合作社综合改革试点，充分发挥供销合作社的网络和组织优势，为新型农业经营主体提供农资供应、配方施肥、产品营销、市场信息、合作金融等综合服务。按照产权清晰、权责明确、社企分开的原则，支持供销合作社与新型农业经营主体开展合作与联合，加快发展农产品加工流通企业、农副产品批发市场，推进电子商务进农村，开展农产品生产、收储、加工、销售等服务。支持基层供销合作社开展合作式、订单式等服务，提高为农服务的规模化水平。 

　　五、加大对规模经营主体政策扶持力度 

　　（十六）落实用地、用电和用水政策。各市（地）、县（市、区）每年在年度建设用地指标中留出一定比例，专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施，并按规定减免税费。土地流转流入方直接用于工厂化作物栽培的催芽育苗中心、连栋温室、大棚、规模化养殖的畜禽圈舍、畜禽有机物处置场所、水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道、育种育苗场所、简易生产看护房等生产设施用地；设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施，设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所，符合农村道路规定的场内道路等附属设施用地；规模化粮食生产所必需配套的晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、农机具临时存放场所等配套设施用地，其性质均属于农用地，不需办理农用地转用审批手续。用于农业、林木培育和种植、畜牧业、渔业生产的用电和农业排灌用电以及农产品初加工用电，执行农业用电价格。用于发展农业生产和农业灌溉用水执行农业用水价格。 

　　（十七）加大土地流转规模经营财政扶持。支持符合条件的新型农业经营主体承担涉农项目，农业综合开发、农田水利、土地整理、农机装备、育秧大棚等投资项目，要优先安排符合条件的农民合作社和家庭农场（大户）承担。重点对符合条件的新型经营主体建设粮食仓储、购置烘干设施、更新农机装备等给予优先扶持。对从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场（大户）等经营主体，符合申报农机购置补贴条件的，要优先安排。创新农业补贴方式，新增农业补贴重点投向种粮农民合作社和家庭农场（大户），重点对其贷款给予贴息和保险保费补贴。加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助资金形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。支持具备条件的农民合作社承担国家粮食收储任务。 

　　（十八）加大农业金融支持。鼓励有条件的地方组建政策性农业担保公司，支持具备条件的农民合作社联合社组建担保公司，优先对家庭农场（大户）、农民合作社等新型农业经营主体提供融资担保服务。创新农村融资担保方式，允许农村土地承包经营权、草原承包经营权、林地承包经营权、大型农机具、仓储库（窖）等抵押质押贷款。完善农业保险保费补贴政策，加快农业保险创新，政策性农业保险补贴重点向新型农业经营主体倾斜。支持保险机构适应新型农业经营主体保险需求，开展粮食和生猪目标价格保险、设施农业保险及大型农机具保险等，有条件的地方提供保费补贴。加大保费补贴投入力度，支持新型经营主体发展粮食生产和规模化养殖。粮食品种保险要逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保，根据中央统一安排，适时提高对产粮大县主要粮食品种保险的保费补贴比例。加快构建农业部门、金融管理部门与银行保险机构的信息交流共享合作机制，探索建立诚信农业经营主体信息库。 

　　（十九）加强新型农业经营主体人才培养。加快建立新型职业农民制度，制定专门规划和政策，构建新型职业农民认定、管理、培训和扶持体系，壮大新型职业农民队伍。整合教育培训资源，认定一批新型职业农民培训机构，改善培训机构办学条件，加快发展农业职业教育。支持实施新型职业农民培育工程，建立公益性农民培养培训制度，加大对家庭农场（大户）经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度，把新型职业农民纳入实用人才培养计划，扩大职业农民培养培训规模。 

　　六、切实加强对农村土地流转规模经营组织领导 

　　（二十）强化组织保障。各级党委、政府要充分认识引导土地经营权规范有序流转、发展农业适度规模经营的重要性，切实加强组织领导，严格执行中央及省相关政策和国家法律法规，及时查处违纪违法违规行为。农村土地流转要因地制宜、循序渐进，不得搞大跃进、不得搞强迫命令、不得搞行政瞎指挥，严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转，切实保护好农民的土地承包权和收益权。对于违反政策干预农民土地流转、以租代征等行为要坚决制止、立即纠正。 

　　（二十一）落实部门责任。各有关部门要按照职责，加强协调配合，形成工作合力。农业行政主管部门要做好土地承包经营权确权登记颁证管理、土地流转管理、土地承包经营纠纷调处和土地承包管理信息系统建设等工作。国土资源部门要做好土地用途管制等工作，严肃查处违法违规改变土地农业用途的行为。财政部门要落实各项土地流转规模经营财政扶持政策。工商行政管理（市场监督管理）部门负责有关经营主体的工商注册登记工作，并通过企业信用信息公示系统向社会公开相关企业的基本信息。档案行政管理部门负责对农村土地承包经营权确权登记颁证及土地流转档案管理的监督指导工作。各级维稳、综合治理和政法部门要做好农村土地流转过程中矛盾纠纷排查化解工作，为土地流转双方提供有效的法律服务和保障。金融办、人民银行、银监局等金融部门要研究制定农村土地经营权抵押、担保、融资等规范意见。保监局要做好农业保险业务监督管理工作。 

　　（二十二）加强农村经营管理体系建设。农村经营管理机构承担着农村土地承包经营权确权登记颁证、土地经营权流转管理服务、承包经营纠纷调解仲裁、新型农业经营主体培育、农村集体产权制度改革与“三资”监督管理、农民负担监督管理等诸多职能，在推进农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营、深化农村改革、促进农民持续增收、保障农村社会稳定中发挥着重要作用。各级党委、政府要切实加强农村经营管理体系建设，尽快理顺管理体制，完善管理层级，强化管理职能，建立健全职能明确、权责一致的管理机制。要配齐配强县、乡两级农村经营管理机构专业人员，保障和改善其工作条件、生活条件和待遇，确保事有人干、责有人负。