对省以下地方审计机关人财物统一管理的几点思考

　  党的十八届四中全会通过的《决定》提出“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”，这对于保障地方审计机关依法充分行使职权具有重要作用。作为审计事业发展道路上的一项重要变革，我们应深刻认识其必要性和重要性，积极探索统一管理的措施和办法，妥善处理好方方面面的关系，确保这项改革平稳有效推进。

　 　一、深刻认识省以下审计机关人财物统一管理的必要性

　　近年来，在审计署统一组织的社会保障资金审计、政府性债务审计等全国性的重大项目审计中，都是特派办与地方审计机关协同作战。实践证明，在这种统一领导、统一管理的模式下，地方审计机关是能够打胜仗的，是值得信任和依靠的。而在地方审计机关人财物实行属地管理和保障的管理体制下，审计机关受多方面因素制约，审计监督作用就难以得到充分发挥。探索省以下地方审计机关人财物统一管理，这对于确保地方审计机关依法充分行使职权十分必要和迫切。

　　第一，从审计环境看，有利于保持审计的独立性。通过对省以下审计机关的统一管理，使其财务、人事等不受当地制约，审计才能排出各种因素的干扰和掣肘，实事求是地揭示问题，客观公正地提出建议。特别是在深入推进反腐倡廉建设中，如果地方审计机关人财物由属地保障，在查处腐败案件中则容易受到当地领导和部门的制约甚至阻扰。实行集中统一管理，可以有效排除地方和部门的不当干预，形成强有力的监督链条，提高查办腐败案件的效率和效果。

　　第二，从审计力量看，有利于整合审计监督资源。新形势下，党对审计工作提出了新的要求。贯彻落实好这些要求，人最关键。而目前，全国9万多名审计人员中，约80%分布在2000多个县市，大部分县级审计机关行政编制只有10人左右，难以形成有效的审计力量。实行集中统一领导，可以科学调配审计力量，统一开展行动，发挥监督合力，更好实现审计监督全覆盖。

　　第三，从审计效果看，有利于把握全面情况。对省以下审计机关实行统一管理，一方面能够形成完整的审计监督网络，防止出现监督盲区，切实保障中央政令畅通；另一方面便于上级审计机关把握全面情况，促使基层审计机关从宏观和全局层面审视问题、实施审计，及时发现和反映各环节各领域的风险隐患，有利于维护国家经济安全。

　　二、着力解决省以下审计机关人财物统一管理的几个问题 　　

　　准确把握省以下审计机关人财物统一管理的目标和要求，是设计并实施好省级统管的前提。探索省级统管的总体目标是确保地方审计机关依法充分行使职权。总体要求是在现行地方审计机关双重管理体制下，进一步强化上级审计机关的组织领导和业务领导，在审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障方面实行统一管理，形成全省审计“一盘棋”。为此，需要解决好以下几个问题。

　　第一，人的统一管理问题。这是最为关键的。审计法规定：审计机关负责人依照法定程序任免。地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。但具体实施中，一些地方不乏形式多于实质，也就是说，地方审计机关领导的任免以地方党委政府为主。统一管理后，应强化上级审计机关的组织领导，对市、县审计机关领导干部的管理，建立由上一级审计机关党委管理为主、地方党委政府协管的模式。对市、县审计机关的人员编制，统一收归省一级，由省级编制部门会同省级审计机关核定和下达。

　　第二，财的统一管理问题。首先是经费来源问题。应将各市审计机关的预算纳入省级财政统一管理，经费由省级财政统一保障。其次是标准问题。市、县审计机关经费上收省级统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地的人员收入、业务经费等不低于现有水平，为工作开展提供必要的物质保障。对干部职工比较关心的津补贴问题，应当根据国家政策结合全省经济发展水平制定一个统一标准，然后适当考虑地区发展不平衡的问题。

　　第三，事的统一管理问题。主要是做什么和怎么做。可以将两种模式相结合。一种是自上而下的模式，强化审计计划统筹协调，即全省统一组织项目，集中全省审计力量，分成若干个审计组，统筹和优化审计资源，提高审计效率和审计质量。另一种是自下而上的模式，即由各地市审计机关自行制定工作计划，报省审计机关批准实施。不管采取什么模式，省级审计机关都应加强对下级审计机关重大案件线索方面的管理工作，跟踪监督下一级对重大案件线索的查处和报告情况。同时，加强对重大案件线索查处的指挥与协调，提高地方审计机关查处重大问题的整体效能。

　　三、建立健全省以下审计机关人财物统一管理的实现体系

　　在管理学上，以管理职能的实现环节来划分，通常由四个基本体系组成，即决策体系、执行体系、反馈体系和监督体系。省以下审计机关统一管理后，省级审计机关应围绕这四个体系创新管理方式，提升管理效能。

　　首先是决策体系。在省以下审计机关统一管理体制中，上级审计机关尤其是省级审计机关的管理决策，具有重要的地位。省级统管后，省级审计机关由于直接管理的范围和责任都是以往无法相比的，决策问题涉及的规模更大了、链条更长了、因素更多了、变化更快了、影响更广了，决策需要向更加民主和科学的方向发展，以应对复杂多变的新情况、新问题。

　　其次是执行体系。有了好的决策，关键还要靠执行。省以下审计机关统一管理后，需要建立健全执行体系，切实增强执行力。在这一体系中，权责要清晰，以使每个审计人员都明确自己在工作线上的位置；分工要合理，以使每个审计人员都清楚自己的工作目标、工作范围和工作内容；纪律要健全，以使每个审计人员都接受纪律的约束，行为规范有所遵循。

　　再次是反馈体系。灵敏而准确的信息反馈体系，能让管理者及时发现问题并采取相应措施，纠正管理活动中存在的偏差，把不符合要求的管理活动引回到正常的轨道上来，使整个管理活动始终有序进行。省以下审计机关统一管理后，为使信息反馈网络形成对工作面的整体覆盖，宜从时间和空间两个角度健全信息反馈体系。在时间上，各级审计机关特别是上级审计机关要建立决策前预测性反馈与决策后追踪性反馈相衔接的信息反馈网络。在空间上，省级审计机关要建立纵向反馈与横向反馈相交错的信息反馈网络。
 
　　最后是监督体系。首先是对省级审计机关自身的监督。实行审计机关人财物省级统管，使市、县审计机关的人财物管理权更加集中于省级审计机关，这在排除市、县两级党政机关干扰审计的同时，也可能增加省级审计机关人财物管理权滥用和腐败的风险。省级纪检、监察等部门应加强对省级审计机关的监督。其次是上级审计机关对下级审计机关的监督。统一管理后，上级审计机关应通过经济责任审计等加强对下级审计机关的监督，通过专项督察等方式加强对重大审计项目的监督。

　 　四、妥善处理省以下审计机关人财物统一管理的几个关系

　　第一，处理好统一管理与宪法和法律的关系。我国现行审计制度是1982年宪法确立的。宪法第一百零九条规定：县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。之后又颁布了审计法、审计法实施条例等法律法规，明确了审计机关的职责和权限，进一步强调要从组织、人员、工作和经费等方面保障审计的独立性。在探索省级统管进程中，要研究统一管理是否与这些法律规定的精神一致，若存在冲突，首先就要修订完善相关法律，确保改革在法治的轨道上进行。同时，要探索建立省级统管的规则体系，提升管理的规范化水平。

　　第二，处理好统一管理与地方党委政府的关系。在探索省级统管过程中，地方审计机关要克服两种错误思想：既要克服统一管理意味着可摆脱地方党委政府的领导和监督的错误认识，又要克服只接受地方党委政府的领导而置统一管理于不顾或轻视的错误认识。而是要确立纵横兼顾的大局理念，既自觉地接受纵向的统一管理，始终坚持依法独立审计；又认真接受地方党委政府的领导、监督，始终坚持围绕中心、服务大局，注重与地方党委政府的汇报与沟通，为地方经济发展出力献策。只有这样，才能既保证审计的独立性，又赢得地方政府的积极支持和配合。

　　第三，处理好统一管理与自主管理的关系。探索省级统一管理与各市县审计机关自主管理是不矛盾的，关键要确定好范围和权限。不能强调统一管理，就忽略了市县审计机关的自主性；也不能强调因地制宜，就忽略了统一管理的严肃性。比如，在审计项目的安排上，省级审计机关负责全省重大审计项目的计划、实施，市县审计机关可以结合当地实际开展一些自选性项目，但前提是在完成全省统一规定动作的情况下。所以，省级审计机关在统一管理过程中，既要大胆的管，又不能管得过死，既保证审计的独立性，又保证工作的灵活性。

　　总之，省以下审计机关从分级管理到省级统管，是一个顶层设计与基层探索相结合的过程，既要有系统和清晰的顶层设计，也要鼓励和尊重地方的积极探索。在顶层设计中，要统筹考虑、全面论证、科学决策。在探索过程中，应先行试点、积累经验、逐步推开。