延迟退休需出台五项配套政策 提高老年人劳动参与率

延迟退休需要五个配套政策

葛玉好、张吉强

单独的延迟退休政策并不能很好地实现缓解养老金缺口和提高老年人劳动参与率两大预期目标，甚至还会产生一些负面影响。为了减轻延迟退休带来的负面影响、达到政策预期目标，在实施延迟退休政策的同时，还应该从退休群体、青年劳动力、企业负担等多方面提供政策保障。

单独的延迟退休政策很难实现预期目标

按照计划，延迟退休的具体方案2017年公布，2022年正式实施。延迟退休政策将是中国应对人口老龄化的一项重要举措，有两大目标：解决养老金缺口问题和提高老年群体的劳动参与率。但从劳动力市场的实际情况来看，如果没有其它相关政策的配合，单独的延迟退休政策很难实现上述两个目标。

延迟退休政策实施以后，受影响的老年劳动者对待该政策的态度总体上可分为两类，一类是不愿意继续工作，一类则是愿意继续工作。前一类劳动者多在“农林牧渔业”、“采矿业”、“制造业”、“交通运输、仓储和邮政业”、“建筑业”、“电力、燃气及水的生产和供应”等行业中就业，这些行业对体力的要求较高。后一类劳动者多在“科学研究和技术服务”、“教育和公共管理”以及“社会组织”等行业中就业，这些行业对体力的要求较低。

2010年人口普查数据显示，在“农林牧渔业”、“采矿业”、“制造业”、“交通运输、仓储和邮政业”、“建筑业”、“电力、燃气及水的生产和供应”等行业中，55岁到59岁的就业人口占到了该年龄段总就业人口的86.43%。延迟退休以后，由于体力下降等因素，这些行业的很多老年劳动者仍然会寻找各种理由提前退休，提前领取养老金。加之老年劳动者在这些行业就业的比例较大，因此从这些行业的情况来看，老年劳动者劳动参与率的提高可能不及预期，养老金缺口问题的解决可能也不及预期。

在“科学研究和技术服务”、“教育和公共管理”以及“社会组织”等行业就业的劳动者，很大比例来自事业单位及其它非盈利组织。他们继续工作的意愿较强，延迟退休后部分老年劳动者的劳动参与率会较政策实行前大幅提高。但存在的问题是，这部分劳动者的工资很多由财政拨款，一般情况下工资数量高于养老金数量。所以，延迟退休后，政府的财政支出由“养老金”形式转变为“工资”形式，总支出数量可能不降反升。

单独延迟退休的政策较难实现其预期目标。2004—2006年，奥地利逐步将女性退休年龄从55岁延迟到57.2岁，男性退休年龄从60岁延迟到62.2岁。延迟退休政策实施后，继续参加工作的男性仅增加7%，女性仅增加10%。

中国的情况可能更为严重。2010年普查数据显示，中国50到59岁的男性共有118.6万非经济活动人口，其中丧失工作能力的仅为16.6万；女性50到54岁的非经济活动人口为141万，丧失工作能力的仅为43万。这说明，即使现有退休年龄较低，也有很多临近退休年龄的劳动者提前退出劳动力市场，并且退出原因不是丧失劳动能力。

延迟退休的负面影响

除了不能达到预期目标外，延迟退休政策可能还会产生一些负面影响。归纳起来，主要有以下几个方面：

第一，延迟退休可能影响青年群体的就业，尤其是大学毕业生群体的就业。有些学者反对延迟退休政策的主要原因之一便在于此。当企业面对的市场环境、产品价格和产品数量保持不变时，企业所需的劳动力总人数也是相对稳定的。延迟退休以后，企业被动地增加老年劳动者的雇佣量，同时减少其它就业群体的雇佣量。政府机关、事业单位等部门对体力要求较少，在这些部门工作的老年劳动者愿意延迟退休的比例较高。延迟退休可能会加剧大学生就业困难，欧洲一些国家青年失业率比较高，可能就与退休年龄比较高有关。

第二，延迟退休可能增加企业负担。虽然老年劳动者具有丰富的劳动经验，但不可否认的是，他们的体力和创新力在下降，一般而言，老年劳动者的劳动生产率会低于青壮年劳动者。因此，在采矿、交通运输、仓储和邮政等对体力有较高要求的行业中，或在金融、互联网、信息技术等对创新能力有较高要求的行业中，如果政府强令企业接纳老年劳动者的话，可能会造成企业的盈利水平下降，企业负担加重。在这种情况下，延迟退休政策只不过是把“养老”的担子从政府的肩膀转移到企业。

第三，延迟退休可能影响微观主体内部的工作效率。在一个微观主体内部，无论是事业单位还是企业单位，职位晋升都是激励员工提高工作效率的重要手段。延迟退休后，大量的老年领导干部会继续留在劳动力市场，可能会导致部分年轻劳动者无法按照既定的渠道实现晋升，这会降低年轻劳动者的劳动积极性和他们的工作效率。另外，延迟退休以后，部分继续留在领导岗位的老年劳动者会因为身体状况等原因无法将大量精力投入工作，他们自己的工作效率也会降低。

第四，延迟退休可能加大老年劳动者的失业风险。人口老龄化虽然会导致整体劳动力市场的劳动力短缺，但在某些时期、某些行业还是会出现劳动力供大于求，从而产生失业问题。老年劳动者的体力和创新力都不如年轻人，他们更可能被解雇，而且一旦被解雇，他们再就业就很困难。

五大配套政策

为减轻延迟退休带来的负面影响，达到政策的预期目标，政府还需要出台相关配套政策：

第一，深入研究影响老年人劳动力供给决策的影响因素。例如，政府可以修改现行的养老金发放制度使之更有利于延迟退休的劳动者，可以通过税收优惠提高延迟退休者的实际工资，可以通过建设公办托儿所等机构以替代老年劳动者照看孙辈的服务。

第二，时刻注意延迟退休政策对青年就业的影响并做好适时调整的准备。大学毕业生是中国就业群体的重要组成部分，他们的就业关乎社会稳定，延迟退休可能会对他们的就业造成较大影响。此外，二胎政策的放开将会使中国在2035年左右迎来青年就业者的高峰期。政府需要根据当时的情况对就业群体结构进行精确测算，并在此基础对延迟退休政策进行适当调整。延迟退休毕竟只是应对人口老龄化问题的政策之一，当其它更有力的政策（如二胎政策）显现效果的时候，延迟退休政策可考虑逐渐退出。

第三，保障企业的用工自主权和工资定价权，减轻企业的负担。政府应该保障企业的用工自主权和工资定价权，允许企业自己决定是否继续雇佣本单位的老年劳动者，允许企业自己决定以什么样的价格雇佣老年劳动者。政府不应该强制企业接纳老年劳动者，而是通过税收优惠、发放补贴等政策引导企业雇佣老年劳动者。

第四，完善干部任期制度和职业发展双通道。对此，政府可以采取以下两种对策：一是引导企业和公共事业单位完善职业发展双通道。在职业发展双通道下，引导员工通过技术路线实现晋升。二是政府应促使干部任期较长的企事业单位调整干部任期制度，缩短任期时间，鼓励老年领导干部退出领导岗位，为年轻人腾出位置。

第五，妥善安置失业的老年劳动者，合理确定保障水平。此外，对那些失业时年龄已经快要达到法定退休年龄的劳动者、或失业后至法定退休年龄期间就业可能性很小的老年失业者，政府可以允许他们提前退休，领取养老金。

（葛玉好系中国人民大学国家发展与战略研究院副教授，张吉强系中国人民大学劳动人事学院硕士研究生）