黑龙江建议：增值税划归中央 适度赋予地方税权

  在财政部开展2013年财政改革与发展六大重大课题研究中，黑龙江省财政厅承担了“健全中央和地方财力与事权相匹配的财税体制问题”这一课题。 

  该课题由黑龙江省财政厅厅长王庆江和副厅长高大伟负责，课题组成员包括预算处、科研所、国库处、行政政法处等业务处室相关负责人。

  课题报告认为在保持收入框架基本稳定的前提下，可以以中央上收事权与下放财力为主线，按照“外部性、复杂性、激励相容性”三原则，划分层级政府的支出责任。

  报告建议按照阻力由小到大、利益主体由少到多的原则，由中央分步有序上收部分支出责任。如大江大河治理、全流域国土整治、全国性生态环保项目等支出，可直接上收中央。

  收入调整方面，报告建议将增值税划归中央，并在零售环节开征销售税。原因之一，在于以增值税为核心的流转税，由于增值越大，缴税越多，实际形成了税收由原材料生产供应省份向发达省份转移的结果。

  此前财政部部长楼继伟在解读财税改革总体方案时表示，收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行；而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。

  多位财税专家对记者表示，事权调整牵涉到人事、机构、财力等多项内容，需探讨划分的标准，还要考虑税改后政府间收入变动情况，问题相对复杂。

  随着财税改革的推进，报告的部分内容也已变成现实，或在推进当中。如旨在厘清政府与市场关系的简政放权、收费项目清单的出台，新修订通过的《预算法》取消重点支出同财政收支增幅挂钩事项，进一步规范转移支付等。

  中央承担更多事权

  十八届三中全会通过的全面深化改革决定，对央地关系的改革方向定调为，“在保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。

  报告也指出在保持收入框架基本稳定的前提下，改革的主要思路为，以中央上收事权与下放财力为主线，按“外部性、复杂性、激励相容性”三原则，划清政府支出责任，中央承担更多的责任。

  上述三原则中，关于中央承担更多责任，在楼继伟的论述中也多次被提到。近期，在《〈中共中央关于全面推进依法治国若干年重大问题的决定〉辅导读本》中，楼继伟的署名解读文章《推进各级政府事权规范化、法律化》再次提到，中央事权明显不足。

  课题报告则进一步给出了中央上收事权的路径。认为可先将没有行政体制障碍，只需从技术层面进行调整的支出责任上收，比如大江大河治理、全流域国土整治、全国性生态环保项目等支出责任可直接上收中央。

  其次，对需要通过行政体制改革重新定位和调整的支出责任，要从危机推动、共识一致的领域进行突破，将事关全国外部性、市场要素自由流动和社会公平正义方面的支出责任上收。如食品药品安全监管的职能和机构，再如基础养老金全国统筹等。

  最后，可对改革阻力大、操作难度高的事权，可创造条件，根据法治建设和行政体制改革进程，逐步上收中央。

  首先要讨论事权划分标准

  财政部财政科学研究所所长刘尚希，曾对21世纪经济报道记者表示，事权调整需要首先讨论事权划分标准，否则事权划分就流于碎片化、抠细账的纷争局面。

  事权划分的标准，上述报告以及楼继伟近期的论述中，都提到了“外部性、复杂性、激励相容性”的原则。即有利于统一市场，消除市场壁垒，促进要素自由流动，事关环境友好型社会，跨省重大项目等事宜，应交由中央负责。

  报告对政府间支出责任提出了一个初步构想。如教育领域事权的划分，建议高等教育划为中央事权；学前教育、义务教育中除共担以外的其他事项，高中教育，职业教育，特殊学校教育为地方事权；而义务教育公用经费按照8：2的比例由中央和地方公担，义务教育免费教科书由中央和地方均摊。

  曾有省会城市财政局相关负责人对21世纪经济报道记者表示，教育经费的支出多由地方承担，且越到基层负担越重，有些县级政府70%的财政收入用于当地教育。

  建议增值税收归中央

  报告建议将增值税划归中央，并在零售环节开征销售税。具体而言，在将增值税由央地共享税变成中央收入时，应适度降低增值税率，并由中央全额负担出口退税。为抵消对地方税收的影响，在零售环节开征销售税，作为地方税种。

  按照财政部公布的2013年全国公共财政决算报告，国内增值税实现收入2.88万亿元，在当年全部税收收入中占比26%，为占比最高的一个税种。随着营改增的推进，部分营业税也将变成增值税，增值税的收入规模有望进一步加大。现在增值税按照75：25由中央和地方共享。

  增值税对地方政府行为的引导，在财税业内被诟病多时。增值税虽只有25%归地方，但却很大程度上导致了地方政府偏爱上工业项目，部分造成同质化竞争和产能过剩。

  报告指出，开征零售税作为地方税种，能改变地方干预企业生产经营、盲目追求数量扩张的现状，能引导地方政府合理招商引资，进一步调整产业结构。

  以增值税这种流转税为地方收入重要来源，还带来另一问题。报告指出，分税制建立以增值税为核心的流转税体系，上下游企业成为联动征收链条，增长越多，缴税额就越大。中西部等欠发达地区多为资源密集地区，也是原材料输出基地，通过输出原材料用于深加工，每年向发达省份转移了超千亿元的增值税及附加税收入。

  黑龙江作为课题的承担者，指出黑龙江等粮食大省，也面临类似的问题。报告指出，受保障粮食供给影响和稳定物价的要求，原粮加工受到控制，而粮食产出省的粮食深加工比较落后。而且粮食行业初加工和高档加工，分别适用13%和17%的税率，这也造成了税收的转移。

  当然，配合增值税上收中央，报告给出的配套改革方面包括，将消费税划归地方；建立房地产税制度，合并房产税、城镇土地使用税为房地产税，在保有环节、按照“新房新办法，老房老办法”开征；资源税从价计征；将车辆购置税划归地方；适度赋予地方税权，将税源零散、纳税环节不易掌握，具有明显地域特征的地方税，建议由省级政府制定税收基本法规。

  加快非税收入改革

  近几年，随着宏观经济增速趋缓，地方财政收入也告别了高速增长，一些地方政府靠非税收入的高速增长来支撑财政收入的增长。如2011-2013年非税收入分别同比增长了41.7%、17.5%、12.1%，而同期税收收入同比仅增长了22.6%、12.1%、9.8%。

  报告建议加快非税收入改革，部分实行“费改税”，部分建议取消。如可将教育费附加、地方教育附加、教育基金合并为“教育税”；将分散在劳动、民政、人事、卫生等部分的社会保障基金改为统一征收的“社会保障税”；将地方用于市政建设的收费、基金、附加和城市基础设施配套费等并入城市维护建设税。

  报告指出，非税收入占比过高会削弱财政的统筹能力。因为非税收入来源分散、资金用途和性质多种多样，有管理类、补充类、成本类、资源类、税收类，有些政策目标不明显，大部分为专款专用，使得非税收入与部门利益挂钩，财政部门难以统筹适用。