我国农村信用社改革路径探析
编者按： 长期以来，农信社改革始终是人们关注的焦点。大量文献在农信社管理体制改革的必要性、成效和问题等方面进行了很多深入探讨，但在农信社管理体系改革路径方面的研究数量较为有限。已有研究多采用了定性描述、案例分析的方式，对不同模式的农信社管理体系优缺点进行归纳总结，没有深入剖析不同管理体系适合发展的条件和环境。为此，本报推出长篇连载《我国农村信用社改革路径探析》，希望能对我国农村信用社的从业人员有所启迪。
我国农村信用社改革路径探析
引言
一、选题背景和意义
农信社及其演变而来的农合行、农商行是中国金融体系的重要组成部分，农信社的发展对我国“三农”问题的解决有重要影响。特别在90年代中期，以农业银行为代表的国有商业银行退出农村金融市场之后，农信社成为我国农村金融服务的主要供给者，甚至是部分地区唯一的金融机构，承担着大量政策性职能和业务。根据《中国银行业监督管理委员会年报2013》，2013年末农信社、农商行和农合行法人机构数共2393家，占全国银行业法人机构数的60.6%；机构从业人数80.7万人，占全国银行业从业人数的22.7%；资产总额18.35万亿元，占全国银行业资产总额的12.1％，负债总额17.1万亿元，占全国银行业负债总额的12.1％，所有者权益1.23万亿元。根据人民银行2013年第四季度《中国货币政策执行报告》，2013年末，全国农信社的各项存贷款余额分别为14.3万亿元和9.2万亿元，占同期全部金融机构各项存贷款余额的比例分别为13.7%和12.7%。全国农信社涉农贷款余额6.2万亿元，占银行业金融机构涉农贷款的三分之一；农户贷款3万亿元，占银行业金融机构农户贷款的80%。其地位的重要性可见一斑。
与我国经济的转型相似，农信社改革大都是以国家为主体的制度选择，即强制性的制度变迁，不是农村经济主体的自主选择（徐联初，2004）。自建国以来，随着国家发展目标转变和社会经济环境变迁，农信社经历了一段曲折的改革历程。在管理体制方面，其管理主体经历了从人民公社，到农业银行，又到人民银行，再到银监会的转变。机构决策层也从最初乡镇级农信社，上升至县（市）级联社。1999年，部分地市级联社进行了改革尝试。2003年6月27日国务院颁布了《深化农信社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号），揭开了我国农信社的新一轮改革序幕。农信社管理体制改革是此次改革的核心内容之一。该通知提出要将农信社的管理权下放至地方政府，定位于“自主经营、自担风险、自我约束、自负盈亏”的社区性地方金融机构。省联社作为地方政府监管农信社风险的重要平台。在银监会的指导和组织下，全国8个省市率先开展了深化农信社改革试点工作。截至2008年初，北京、上海和天津成立农商行，其他各省（西藏无农信机构）均组建了省联社的管理体制。
在国家的引导下，农信社改革取得了成效，机构财务状况得到很大程度的改善。政府主导的强制性制度变迁有效地降低了制度变迁产生的时间成本和摩擦成本。但在历次改革过程中，农信社为改革付出较大变迁成本，产生了法人治理不完善、组织结构不健全、外部干预等管理体制问题，使得较多农信社运作效率难以提高。其中，省联社的改革得到很多学者的关注和探讨。考虑到省联社是地方政府监管农信社的主要途径，导致了政企不分、基层联社的自主经营权被严重干预等问题，使得改革逐渐偏离了计划方向。对此，2008年3月国务院批准重庆市和宁夏自治区开展农信社省联社改革试点。其中，重庆市采用了农商行模式，将省联社和县联社直接变成总、支行关系；宁夏自治区采用了金融控股模式，通过成立黄河农商行，投资控股基层联社，并为县联社提供资金清算、IT等服务。因此，我国农信社省级管理机构可以归纳为以下三种模式：统一法人模式、省联社模式和金融控股公司模式。
那么已有的农信社的省级管理体制能否在确保农信社服务“三农”的同时，实现机构商业化可持续发展？各种省级管理体制分别具有哪些优势和劣势？不同省级管理体制所适应的发展条件是什么等，这些都是值得思考的问题，得到较多学者的关注和讨论。本文基于制度经济学理论，在总结农信社的改革路径和发展现状的基础上，从理论和实践两个方面分析了不同省级管理体制的优劣势，以及其适应环境的条件和依据。本文认为已有农信社管理模式各有优势，农信社应该因地制宜地选择管理体制改革路径，农信社管理体制改革须提高主体参与意识，推进市场化，建立存款保险制度，并完善金融机构退出机制。在此基础上，需要构建全国性平台，为基层农信社提供高质量的技术、信息服务，以提高农信社服务“三农”的能力。
二、文献综述
与新引入的中小银行相比，农信社具有客户群体优势和网点数量优势，农信社改革可以较为有效地增加农村金融服务供给。因此，农信社的管理体制改革得到了大量国内外学者的关注和思考。根据研究内容的不同，本文将已有农信社改革的研究分为以下两方面。
（一）农信社管理体制改革的成效和问题
截至2014年，深化农信社改革已经走过十多年的发展历程。较多学者通过定性分析，总结衡量了农信社管理体制改革的成效与目标之间的差异，提出了农信社管理体制仍存在的问题，以及农信社发展的制约因素。
省联社是2003年农信社改革的产物。从制度经济学角度，省联社模式符合职能下属化要求，在全国的普及具有路径依赖的因素，即政府管理特征和政府信誉担保特征（中国人民银行海口中心支行课题组，2008）。因此，省联社的出现具有合理性。其不仅承担了农信社的风险管理责任，还在制度建设、业务管理、贷款清收、员工培训等方面发挥了积极作用，以省政府的信誉保证了农信社的稳定经营，得到了很多学者的认可（李伏安，2011；穆争社，2009；黄隽；2012）。
但现有的省联社管理体制产生了权责不对等、权属关系倒置、行政化等一系列问题。在权责对等方面，农信社管理权限下放地方政府，原本是为了减少地方政府不适当的干预行为，但是地方政府在获得管理权力的同时，无法及时掌握农信社金融风险状况，还可能把金融风险责任推给中央政府或银监会（穆争社，2009）。根据《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》（银监发[2004]28号），银监会负责对省联社的监管。但现实中，银监会监管权力和监管动力有限，监管职能和省联社的行业管理职能存在交叉重叠，难以履行监管职能（李伏安，2011）。并且，由于省联社负责人由省政府任命，省联社既要履行行业自律管理和服务职能，又具有政府部门作用，多种角色交织容易造成决策目标冲突（巴曙松等，2007）。
其次，较多学者认为省联社和基层农信社权属关系倒置。虽然省联社是由基层联社入股组成，但省联社是受省政府委托管理的独立法人，具有很强的行政管理色彩。为了加强农信社风险管控，省政府任命省联社的理事长，省联社以提名的方式，掌握基层联社高级管理人员的变迁。省联社基层农信社的股东始终只拥有名义上的管理权，农信社管理人员没有为股东权益服务的动力（王曙光，2008；杨子强，2009）。在成立初期，农信社名义上是入股社员所有，但社员的金额小而分散，股东以农户为主，其知识水平有限。产权分散使得股东权利得不到保证，在行政权力和系统权力的干涉下，代理人选择权发生转移（庞贞燕，王桓，2006）。在省联社的统一管理下，县级联社的金融产品形式趋同，业务具有很强的被替代性，降低了农信社的市场竞争力（王飞，何法妮，2012）。这也是导致农信社资产质量和竞争力低下的主要原因之一。这种“政企合一”的模式存在正外部性，即通过农信社向“三农”提供信贷支持，但也存在负外部性，即利用金融资源提升政绩。这违背了公司治理的基本原则，既不利于农信社实现信息公开，还必然会导致行政权力的介入，产生严重的“外部人干预”现象（庄岁林等，2007；姚耀军，2005）。
由于定位不清，省联社与县联社，特别是农商行之间的冲突在日益加剧。较多省联社与县联社之间形成了经济代理关系，对县联社的人、财、物都有着严格的管理，严重制约了县联社的管理权限。县级农信社的大额贷款等业务都要提交省联社审批，增加了基层信用社的交易成本和交易时间（刘伦，龚永国，2005；王曙光，2008；陈道富，2013）。同时，随着农信社股份制改革的推进，农信社对中后台运行的效率要求逐渐提高，这与省联社的服务能力形成冲突（国务院发展研究中心金融研究所“深化农信社改革”课题组，2012）。
（二）农信社管理体制改革的路径选择
在此次深化改革中，农信社管理体制正从单一的省联社模式向多元化管理体制发展。关于农信社管理体制的路径选择的文献数量有限，多运用定性描述和案例分析的方法，对各种管理体制的特点和优劣势进行评价。对根据已有研究，省联社管理体制改革的方向，可以归纳为以下三种（巴曙松等，2007；王淑云，2012）：省级农商行或农合行模式、金融控股公司模式、金融服务公司模式或农信社行业协会模型。其中，省级农商行或农合行模式是指取消县级农信社的法人地位，在全省组建统一法人的农商行或农合行；金融控股公司模式是指省级组建金融控股公司入股县级联社，金融控股公司按照股权比例行使股东权益；金融服务公司模式是指取消省联社的行业管理职能，专职为会员提供有偿服务。已有研究对农信社管理体制未来改革方向和衡量标准持有不同的看法。
在统一法人模式方面，肖四如（2008）认为，省联社应该在现有基础上组建联合银行，集管理、服务和经营功能于一身。省政府以股东身份控制基层农信社，不仅不需要修改法律，制度成本低，还可以改善农信社内部结构，提高农信社抵御内控和外部干预的能力（阮红新，2006）。在股份改造的规模上，庄岁林等（2007）认为，中国农信社应该按总分行模式组建全国性管理体系，来解决单个农信社抗风险差和地方政府干预的问题。何勇（2006）基于合作金融宏观结构有序度分析也发现，由全国农信联社、区域农信联社和基层农信社构成的三层宏观结构有序度最高，最有效率。但这种模式的问题在于需要庞大的资本金，股权关系会发生完全的颠覆，改革成本很大。同时，如果成立区域性商业银行，很可能会导致农村资金外流，使得机构偏离“三农”领域（黄隽，2012）。农信社管理权下放的改革没使农信社摆脱行政管理的约束，是因为很多地方政府不允许农信社自己找股东（王淑云，2012）。
部分学者认为中小银行的信息优势有助于提高中小企业和农户信贷可得性，农信社应该坚持社区性银行的定位，以增加农村地区的金融供给（李志赟，2007；Berger，Udell，2005；Strah?an，Weston，2008等）。
在金融控股模式方面，李伏安（2011）和穆争社（2009）认为，科技开发、资金清算、产品研发、员工培训等项目对基层联社而言，成本过高，难以独立完成，金融控股公司模式可以强化服务职能，为基层农信社，特别是经济欠发达地区的农信社，做好平台服务，并可以有效避免行政干预问题。
三、研究思路和方法
本文研究主题是农信社管理体制改革问题。在回顾农信社改革历史和现状的基础上，结合已有研究和国外实践经验，重点分析已有农信社管理模式的优劣势，以及其发展适应的环境条件，为农信社管理体制改革提出一条可参考的改革路径。
本文的研究方法以定性分析为主，对农信社的经营状况进行了统计描述，对不同农信社的管理体制模式的优劣势进行了经验总结，并对国外合作金融经验进行了简单的案例分析。
四、研究内容及结构
基于农信社改革历程及发展趋势的探讨，本文研究内容结构安排分为四个部分。第一部分是农信社改革历史回顾与现在分析，回顾农信社改革历史和现状。同时从产权结构、行业管理、组织形式等方面，总结不同改革阶段的农信社发展特点，并对农信社发展现状进行分析。
第二部分是农信社既有管理模式的政策支持体系分析。政策支持是农信社改革和发展的主要驱动力之一，农信社现有管理体制的形成主要依赖于宏观政策指引。
第三部分是农信社既有管理模式优劣及改革趋势分析。本章是本研究的核心章节。在介绍农信社既有管理体系及其发展趋势的情况下，进行管理模式优劣势比较，并探讨农信社管理体系的路径选择条件。
第四部分是农信社管理模式实施措施与对策。根据不同农信社管理体系的优缺点及其发展条件，为优化农信社管理体系，提出全国性平台改革路径，以期提高金融机构的可持续发展能力和“三农”服务能力。同时，提出防范我国农信社路径依赖的配套措施，以保障农信社改革目标的实现。
第一章 农信社改革历程回顾及现状分析
第一节 农信社的改革历程回顾
自成立以来，农信社经历了数次重大的制度变迁。根据改革目标和管理体系转变，农信社改革可大致分为5个阶段：创始和普及阶段、事业曲折阶段、恢复“三性”阶段、过渡阶段和新一轮深化改革阶段。本节将对历次阶段的改革原因、特点和成效进行总结和归纳。
一、农信社的创始和普及阶段（1951年至1957年）
我国农信社的起源可以追溯到20世纪初。当时我国经济落后、人民生活贫困，又受到西方资本主义强国欺压，不少爱国知识分子纷纷寻求救国之道，合作经济的思想在这时随各种思潮传入中国。1923年，中国第一家农村信用合作社在“中国华洋义赈救灾总会”的发动下于河北香河县成立，中国农信社的历史由此开启。
在建国初期，为了维护农村金融秩序，为广大农户提供资金支持，国家开始统一兴办信用合作组织。1951年全国农村金融工作会议决定大力发展农信社，农信社自此开始在全国范围内普遍试点。截至1953年末，信用合作组织在全国范围内共建立了25290个，这些信用合作组织按效能发挥程度的高低，可以分为信用合作社、信用互助组以及供销合作社的信用部三种形式。截至1955年末，全国80%左右的乡都建立起了信用社，总数超过15万家，基本达到了“一乡一社”的局面；入社农户高达6800多万人，覆盖了全国60%的农户。根据1955年第一季度的统计数据，全国农信社共拥有股金1.64亿元，存款1.97亿元，资金3.61亿元。
政府普及农信社具有一定必然性。农信社的普及有效地促进了农村经济的发展和农业生产的合作化，有力地打击了农村地区的高利贷行为，使广大农民逐步脱离高利贷的剥削，提高了农户的生产积极性，提高了农村金融稳定性。但同时，农信社一些不足逐渐显现。首先，资金实力薄弱。根据1955年年底的统计，在全部15万左右个农信社中，平均存款在2000元以下者和平均贷款余额在2000元以下者都占了大多数，分别占比57%和74%。其次，职工供给跟不上发展。这主要是由于农信社发展过于迅猛造成的，胜任工作的职工供给跟不上发展的节奏。最后，规章制度不够健全。由于缺少有效的激励约束机制，部分地区甚至出现了脱离群众、挪用资金、浪费、贪污等不良现象，导致农信社信誉受到较大损害。
针对上述出现的问题，国家决定调整农信社发展战略，农信社进入整顿清理阶段。1955年3月，人民银行召开全国农村金融会议，要求农信社“坚决停止发展，全力转向巩固”，整顿的要求有以下5点：业务开展、账目清楚、民主管理健全、执行国家金融政策、群众拥护。到1956年末，全国近80%的农信社按以上要求进行了整顿并基本达到目标。到1957年末，农信社数量减少至8.8万个。虽然数量大幅减少，但1953年到1957年，社员股金从1201万元增长至3.1亿元，存款从1100万元增长至20.66亿元，分别提高24.8倍和186.8倍。农信社经过整顿之后，基本与当时的农村经济状况相适应，在农村经济发展方面起到了重要的作用。
二、农信社事业曲折阶段（1958年至1978年）
1958年至1978年的十一届三中全会之前是农信社发展的第二个阶段。在此期间，农村信用合作事业经历了4次争议颇多的变革。
第一次变革是1958年的“所社合一”、“政企合一”。1958年末，中共中央、国务院规定农村的财政贸易体制要实行“两放、三统、一包”政策。其中两放是指将财政、银行等部门的农村基层机构的人员和资金的管理权下放给人民公社；三统是指政策、计划、流动资金管理的统一；一包是指包财政任务的完成。在这样的要求下，农信社与银行营业所合并为信用部并交由人民公社负责管理。虽然上述政策没在全国普遍推行，但该政策导致部分地方的信用部资金被占用、职工被抽走，严重影响了农村金融事业发展。
第二次变革是1959年的“所社分离”。1959年4月，中共中央决定把农村的银行机构收回、不再下放。同年5月，中国人民银行总行召开会议，决定将农信社从人民公社的信用部中分离，管理权下放给生产大队的信用分部，这便是所谓的“所社分离”；信用分部的职工管理、盈亏核算均由生产大队统一负责，业务经营则由生产大队与人民公社信用部双重负责。实际上信用分部的业务由生产大队单独领导，其变成生产大队的组成部分，有权决定其业务经营、职工任免、资金使用。这导致部分基层干部滥用职权，肆意调用人员、挪用资金。在此种情况下，信用分部的信誉遭到严重影响，资金受损严重。
第三次变革是农信社的管理权由“贫下中农管理委员会”进行管理。在“文化大革命”时期，生产大队和人民公社成立了“贫下中农管理委员会”。中国人民银行于1969年1月在天津召开农信社体制改革相关会议，这次会议确定了两个问题，即把农信社下放给贫下中农管理和农信社职工走“亦工亦农”的道路。该政策最终导致很多地方农信社干部的任免极不稳定，工作遭受严重损失。直到1970年末，该做法基本停止后，其业务才略有好转。
第四次则是“文化大革命”结束之后的农信社体制变革。1977年11月国务院颁布文件，把农信社界定为集体金融组织，是国家银行在农村的基层机构。1978年5月，中国人民银行总行又对农信社的机构设置、人事管理、业务经营、财务制度等方面做出具体规定，全部交由银行负责管理。到1978年末，与1963年相比，农信社的各项存款达到166亿元、增加了4倍多，各项贷款达到22亿元、增加了近两倍。但这一次变革实行的各种政策使得农信社背离了合作制性质，变成了事实上的“官办”机构。
本阶段，农信社制度变迁具有幅度大、间隔短等特点，制度稳定性差，难以实现利益相关者的稳定预期。变革最终导致其基本失去了原有的合作制性质，部分损害了社员利益。
三、农信社恢复“三性”的阶段（1979年至1995年）
1978年12月召开的十一届三中全会标志着我国进入了改革开放阶段。在此期间，我国的经济体制改革和生产建设方面都取得了重大成就，农村信用合作事业也在此期间得到了较大的发展。十一届三中全会以后，中央采取了一系列的措施以加强农村金融工作。1979年初，国务院颁布《关于恢复中国农业银行的通知》（国发［1979］56号），决定让中国农业银行来领导农村信用合作社。各地政府在抓紧恢复农行的同时加强了对农信社的管理，对有问题的农信社进行了整顿。
1984年8月，国务院要求全面开展农信社股权设置、组织管理等方面改革，改革的重点是恢复农信社组织的群众性、管理的民主性，以及经营的灵活性。在股权设置方面，改革内容主要有：第一，实行清股、扩股，清股落实了大部分社员的股金、重新承认了社员应享受的权利，扩股则是按自愿原则吸收农村经济个体的资金以扩大业务；第二，实行保息分红，并且补发之前的股金红利，社员的积极性得到有效的调动；第三，社员享有“贷款优先、利率优惠”的政策。
党的十一届三中全会以后进行恢复农信社“三性”改革的原因主要有：第一，改革否定了原来对农信社“集体经济组织、国家银行的农村机构”的双重界定，将合作制重新纳入农村金融的制度选择集合；第二，农业双层经营方式的确立以及农村经济的迅速发展，使农户有了更多的贷款需求，对资金互助的方式也提出了更高的要求；第三，乡镇企业的迅速发展使得原有农村金融制度无法满足新的市场需求，农信社管理体制改革势在必行。
这一阶段的改革有效提高了农信社的经营效率，在恢复农信社“三性”方面也取得一定成效，为农村经济发展作出重要贡献。农信社通过增资扩股壮大了机构资金实力，形式上恢复了社员代表大会、理事会和监事会，在产权结构、组织形式、行社关系等方面都取得一定进展。农信社开始向自主经营、独立核算、自负盈亏的方向迈进。
但是此次改革目标并没有完全达到。由于政府工作重心转移到经济，农信社作为农行基层机构，消弱了经营自主权，其在农村地区吸收的大量存款被调出，用于支持国有企业改革，造成大量坏账损失。1995年末农信社亏损机构占比高达44.73%。这违背了农信社合作制的初衷，使得社员权益被严重侵犯。
四、农信社改革过渡阶段（1996年至2002年）
受东南亚金融危机和清理农村合作基金会事件的影响，政府为了防范金融风险，决定由人民银行代为管理农信社，并力图恢复农信社的合作金融性质。1996年8月国务院颁布《关于农村金融体制改革的决定》（国发[1996]33号），指出此次改革的目的仍是恢复农信社的合作制，但是与恢复“三性”的改革相比，这次改革处在整个农村金融体制重大变化的背景下，其广度、深度都要更进一步。改革的核心是逐步将农信社改为合作性金融组织。根据《决定》提出的要求，各地对农信社进行了大刀阔斧的改革。到1996年末，行社“脱钩”的目标基本达到，全国共有基层农信社49532个，联社2409个；各项存款8794亿元，其中储蓄存款7671亿元；各项贷款6290亿元，其中农业贷款1487亿元，比1995年的情况略有改善；总资产达到14450亿元。然而“行社脱钩”之后，农业银行把大量不良贷款都留给了农信社，合作基金会被清理的不良资产也被并入农信社，加上地方政府的干预等多方面原因，农信社自身经营状况不断恶化，尤其表现为信贷资产质量差、资不抵债的信用社占比高等。为了加强农信社的风险防范能力及其行业管理，国务院于1997年6月决定在中国人民银行内部设立农村合作金融监督管理局来对农信社进行监管。1998年国务院转发了人民银行《关于进一步改革整顿规范农信社合作社管理工作的意见》（国办发[1998]145号），再次申明要按合作制的原则对农信社进行体制上的改革。
这一次以恢复农信社合作制性质为目标的改革仍然属于强制性的制度变迁，其原因：第一，国家要求“形成一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系”，其工作重心在经济发展上，合作制的农信社是良好的选择；第二，1996年前后宏观经济政策较为宽松，为政府将原有的恢复合作性质的改革深化进行下去创造了条件；第三，农业银行体制发生改变，农行和农信社之间存在诸多难以理顺的复杂关系，农信社改革是政府的必然选择。
此次农信社的改革，在设计上基本承认了我国农村经济发展的不平衡性以及各地农信社状况的差异性，总体上较好地改善了农信社的管理体制。不过大多数学者认为改革后的农信社是向合作制迈进了，但与真正的合作制仍有较大差距。从经营效率的角度看，这次改革并没有提高农信社的经营效率，反而其在1994年至2003年10年间连续亏损。因此，很多人开始怀疑农信社向合作制性质改革的合理性，鼓励农信社在非农产业发达或农业产业化程度高的农村地区进行股份制改革（陈雪飞，2004）。
作为深化农信社管理体制改革的尝试，中国人民银行制定了《关于组建农村信用合作社市（地）联合社的试点工作方案》（银发〔1999〕210号），部分农信社进行地市级联社的改革试点。市（地）联社由县市级联社自愿入股组成，实行民主管理，履行行业管理和服务职能，是具有独立法人地位的合作金融组织，主要从事行业管理，为县联社提供资金清算和调剂服务，不对居民和企业办理存贷款业务，不设立分支机构。市（地）联社改革的尝试，尽管是一个过渡，但为农信社从更高层次联合、为“省联社”模式改革提供了一些有益的借鉴。
这一阶段农信社改革的另一个重要举措就是探索“省联社”模式和股份制改革。2000年，中国人民银行经由国务院批准，决定在江苏省进行改革试点，尝试将农信社建成“自主经营、自我约束、自我发展”的合作金融组织，建立人民银行依法监管、省联社行业管理、农信社自我管理的管理体系。2001年9月19日，江苏省农村信用合作社联合社以全国第一个省级信用联社的身份宣告成立。同年年末，在江苏省张家港市、江阴市、常熟市成立了全国第一批县级农信社改制而成的农商行。
五、农信社深化改革阶段（2003年至2014年）
在农业银行逐步退出农村金融市场后，农信社成为了农村金融的主要供给者，但其存在的结算渠道不畅、资产质量差、贷款风险大、基础薄弱等问题制约了自身的进一步发展。为了解决上述问题，2003年6月27日国务院印发了《深化农信社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号），以“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”为改革目标，明确要把农信社改制成以农业、农民、农村为主要服务对象的社区性金融机构。这是我国农信社力度较大的一次改革。改革目标很明确，即通过“花钱买机制”，将农信社改造成具有商业可持续发展的“三农”服务机构。
2004年8月，国务院再次出台了《关于进一步深化农信社改革试点的意见》（国办发[2004]66号），决定进一步扩大试点范围。在农信社管理体制改革方面，《意见》明确规定农信社的管理与风险处置由省政府负责，银监会负责对农信社监管，形成“国家宏观调控、加强监管，省级人民政府依法管理、落实责任，农信社自我约束、自担风险”的监管体系，并且明确省级政府要以政企分开为原则，对于农信社的业务和经营活动不进行干预，同时不得将对农信社的管理权再次下放，把其变成定位于“自主经营、自担风险、自我约束、自负盈亏”的社区性地方金融机构。省联社作为地方政府监管农信社风险的重要平台，按“管理、指导、协调、服务”原则监管。
新一轮农信社10年改革取得了重大进展与成效，基本解决了农信社的生存问题，在各个方面都取得了巨大改观。至目前，全国共组建省联社（含省级农商行）30家（数据来源于中国银行业监督管理委员会的金融许可证信息查询系统）。经过此轮改革，农信社取得了重大的阶段性成果，存贷款业务发展较快，在支农信贷投放显著增加的同时，资产质量明显改善，机构盈利能力大幅提升，由于扶持政策落实到位，国家有效化解了农信社的历史包袱。同时，省联社在人员培训、产品开发、管理协调等方面都起到重要作用。
但随之也产生了政企不分、管理过位、协调指导服务不足、干预基层联社自主经营权等问题，农信社改革目标有所偏离。
第二节 农信社现状分析
一、农信社机构数量众多，逐渐向农村商业银行转制
根据《中国银行业监督管理委员会年报2013》，2013年末农信社、农商行和农合行法人机构数共2393家，服务网点覆盖了全国所有县（市）及几乎所有乡镇，机构从业人数80.7万人，资产总额18.35万亿元，负债总额17.1万亿元，所有者权益1.23万亿元，发放了全国三分之一的涉农贷款及80％的农户贷款，支农主力军地位进一步巩固和加强。
按目前农信社机构状况分类，2013年末，农信社机构占1803家，从业人员47.4万人；农村商业银行共有468家，从业人员28.4万人；农合行机构数量122家，从业人员4.9万人。通过数据分析可以发现，最近几年农信社机构规模逐渐缩减；反观改制为农商行的数量迅速增加，提高了十几倍；改制为农合行的规模则经历了一个先略有增长然后收缩的过程。这与农信社的产权改革方向有关，越来越多的农信社选择向股份制改造；同时，银监会不再审批成立新的农合行。可以预期，未来股份制改造会是农信社产权制度改革主要趋势。
学者们对农信社产权制度改革的观点可以分为以下三种。第一种观点认为农信社改革应继续坚持合作制，认为合作制兼顾了公平与效率，无论在发达地区还是落后地区，具有旺盛的生命力和良好的适应性，具有一定存在的必要性（何广文，2007；陈雪飞，2005）。同时，农村合作金融在全球范围内非常流行，它既符合经济理论，其效率和存在的可行性又在各个国家的实践中得以证实。第二种观点认为农信社应进行股份制改造，对于本身就存在缺陷的农信社制度，合作制并不是最优的选择（马富忠，2008）。第三种观点认为股份制与合作制两种制度并不矛盾，可以在介于发达地区与不发达地区之间的“中间地带”走股份合作制的道路（陈雪飞，2003）。
二、农信社存贷款规模不断增加，贷款与存款增幅保持稳定增长
农信社资金实力在逐渐增强，业务范围也在不断扩张。根据《中国银行业监督管理委员会年报》，2012年末，全国农信社（含农商行、农合行）各项存款余额为12.1万亿元，各项贷款余额为7.8万亿元；2013年底，各项存款余额为14.3万亿元，各项贷款余额为9.2万亿元。2012~2013年的存贷比保持在64%。存贷款增幅保持稳定增长。
三、农信社盈利能力不断增强，是我国农村金融的主力军
在2008年至2013年间，从全国农信社的资产利润率和资本利润率可以看出，整体而言，农信社盈利能力不断增强。与2011~2013年比较，2008~2010年期间的农信社资产利润率、资本利润率，虽然均相对稳定，但较低。这与2008年全球金融危机的影响有关。在该次金融危机中，大量出口依赖型企业经营状况恶化，影响了农信社的资产质量。不过从2011年开始，农信社的盈利能力迅速增强，资产利润率从2010年的0.6%提高到2013年的1.1%。资本利润率由2010年的11.7%提高到2013年的15.9%。商业化改革可能是农信社盈利水平提升的重要因素之一。据银监会统计，2013年农商行的平均不良贷款率均在2%以下。2012年广东省共有21家农信社改制成农商行，改制后存贷款规模分别比2008年增长62.7%和89.7%，平均贷款不良率从10%下降到1%（资料来源于《中国银行业监督管理委员会2013年报》）。
农信社一直是我国农村金融服务的主力军。2013年末，农信社涉农贷款余额占银行业金融机构涉农贷款的三分之一；农户贷款占银行业金融机构农户贷款的80%。农信社承担了我国98.4%的乡镇金融服务。可见，农信社的发展会对我国农村经济发展、城乡差距缩小产生重要影响，研究农信社管理体制改革问题具有重要现实意义。
四、农信社省级管理模式以省联社为主，处于多种模式的探索阶段
从2003年开始试点的新一轮改革的其中一项主要内容就是把农信社的管理权下放给地方政府。目前我国农信社省级管理模式主要有省联社模式、统一法人模式和金融控股公司模式三种。截至2013年末，我国实行统一法人模式的有北京市、上海市、重庆市以及天津市，这些地区均成立了农商行；实行金融控股公司模式的仅宁夏回族自治区一家，成立了宁夏“黄河”农商行；除西藏自治区没有农信社以外，全国其他省（区）均实行省联社模式，是三种模式中覆盖范围最广泛的。
第二章 农信社既有管理模式的政策支持体系分析
我国农信社历次改革的制度变迁，其管理体系的产生都是国家相关政策支持的结果。因此，本章将从农信社现有管理模式产生的政策性因素、促进发展的扶持性政策两方面，分析其管理模式的政策支持体系。
第一节 农信社管理模式产生的政策性因素分析
一、县联社的产生与发展
农信社县级联社产生于中国农业银行代管阶段，经历了从探索到逐渐规范的过程。根据国务院颁发的《关于恢复中国农业银行的通知》（国发[1979]56号），领导农村信用合作社是中国农业银行的主要任务之一，中国农业银行要确定信用社编制，将信用社职工的管理、政治待遇、福利待遇同银行职工一致。
1984年6月，中国农业银行总行向国务院提交了《关于改革信用合作社管理体制的报告》，提出除了完成之前确定的改革目标以外，拟开始组建县级联社，县级联社在农行县级支行领导下开展工作。1984年8月6日，国务院下发《批转中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告的通知》（国发[1984]105号），允许农信社建立县联社。乡镇级农信社仍然是独立经营、独立核算、自负盈亏的经济实体。县联社管理人员通过全县信用社代表大会选举产生。其具体任务是在县域范围内调剂基层信用社资金余缺，提取一定利润作为互助资金，来维持经营不善的农信社的日常经营，构建基层信用社的信息桥梁，负责职工的培训教育等事宜。该通知的发布为农信社县联社的设立提供了政策依据，县联社就此开始在全国范围内广泛设立。
为了合理配置农村资源，1987年1月，中共中央办公厅发布《把农村改革引向深入》（中发[1987]5号），允许县联社在保证基层信用社合作性质的前提下，进行多样化体制改革试点。1996年8月国务院颁布《关于农村金融体制改革的决定》（国发[1996]33号），将县联社组织形式明确为两类：一类由农信社交纳会费，行使管理协调职能；另一类由农信社投资入股，行使管理协调职能，并从事调剂农信社资金余缺、组织清算等业务。县联社可据当地实际情况，决定采取何种类型，由人行批准。
经过十余年探索发展，人行1997年9月正式发布《农信社县级联社管理规定》（银发[1997]390号）。《规定》明确了县级联社的设立条件、功能职责、组织结构和监管方式，来规范县联社行为，加强对县联社的监督管理。这一系列政策使得县联社自身建设得到了一定程度的加强，逐渐发挥出领导、管理、服务农信社的作用。
在2003年新一轮的农信社深化改革中，为推进农信社的产权改造，中国银行业监督管理委员会根据《国务院关于印发深化农信社改革试点方案的通知》精神，于2003年9月15日发布《关于农信社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》（银监发[2003]12号），对农信社县级联社的未来发展提供了新的法律依据。根据《意见》，农信社在满足条件的情况下，可以自主选择将县（市）范围内的信用社改为统一法人，或者可在完善合作制的基础上，继续实行县（市）、乡镇两级法人体制。
二、省联社的产生与发展
2000年4月，时任总理的朱镕基到江苏省调研地方金融改革、农村稳定与发展等问题，对农信社改革提出意见：第一，帮助支持农信社解决历史遗留问题；第二，农信社要定位“三农”，明确改革目标和经营方向；第三，要进一步完善农信社的组织架构；第四，加强农信社内部整顿，转换经营机制，积极提高服务质量和经营效益；第五，人民银行对农信社要进一步支持，并加强对其贷款流向的监管。在意见指导下，经过深入调查与细致论证，江苏省政府与人总行向国务院上报了《关于在江苏省深入进行农信社改革试点的请示》。2000年7月，国务院批准江苏省开展组建省联社、将县级联社改制成农村商业银行试点工作。2001年9月19日，江苏省农村信用合作社联合社正式成立。江苏省农信社改革试点工作的成功意味着省联社模式就此开端，这对新一轮农信社改革提供了巨大的示范性作用。
2003年初，中共中央颁布《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发[2003]5号），指出要加快农村金融体制改革，并明确了农信社进一步深化改革的总要求是“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”。《意见》的发布指明了未来农信社改革方向。国务院随后发布的《深化农信社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号），进一步提出要将农信社的管理权下放地方政府，明确省级政府的具体职责，并选择了吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆8省（市）率先开展改革试点工作。此次国务院发布的《试点方案》为省联社模式的确立提供了政策基础。
2003年9月，银监会发布《关于印发〈农信社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定〉的通知》（银监发[2003]14号），对省联社进行了明确定义，并规定了农信社省联社的职责范围和股权设置原则。根据该通知，省联社的主要职责包括：经省级政府授权，承担对辖内农信社的管理、指导、协调和服务职能；在自我约束下，自主为社员社提供服务，以促进社员社的发展；不办理对公存贷款业务。2004年6月，国务院办公厅发布《国务院办公厅转发银监会、人民银行关于明确对农信社监督管理职责分工指导意见的通知》（国办发[2004]48号），提出了对农信社监督管理职责分工指导意见，进一步明确省级政府、省联社、银监会以及人民银行在农信社风险管理等工作上的职责。以上政策进一步肯定了省联社管理模式，也为后来深化农信社改革试点工作夯实了基础。
2004年8月，国务院办公厅发布《关于进一步深化农信社改革试点的意见》（国办发[2004]66号），认真总结了8省（市）改革试点的经验、指出改革试点工作已取得阶段性成果，同时，对新纳入试点范围的21个省（区、市）要求：第一，明晰产权关系，根据各地区的不同情况确定不同的产权形式；第二，省级人民政府负责农信社的管理；第三，转换农信社经营机制，改善支农服务。值得注意的是，《意见》指出在制度选择上除了继续完善合作制以外，可以依自身条件选择股份制或股份合作制；在组织形式上，如果有条件，农信社可以改制成立农商行或农合行；同时，对于存在严重资不抵债等情况，不适合继续存在下去的农信社，可以依照相关条例予以撤销，建立初步的退出机制。2004年11月5日，银监会合作部印发了《农村商业银行、农村合作银行组建审批工作指引》和《农村商业银行、农村合作银行组建中清产核资工作指引》（银监合〔2004〕61号），与2004年8月发布的《关于进一步深化农信社改革试点的意见》一起，为省级政府选择股份制、股份合作制的产权制度及选择农商行、农合行的组织形式提供了政策依据。
根据《关于进一步深化农信社改革试点的意见》（国办发[2004]66号）有关精神，随着改革试点工作的进一步深入，一些有条件地区的省联社改制为农商行、农合行或金融控股公司。2005年至2010年，北京、上海、重庆、天津等地陆续改制为统一法人模式，改制为农商行，宁夏改制为金融控股公司模式、成立了“黄河”农商行。2007年8月，最后一家省级联社海南省联社成立，在全国范围内组建省联社的工作就此告一段落。
第二节 组建省联社过程中的扶持性政策分析
为了帮助农信社消化历史包袱，促进改革试点工作顺利进行，国家对参加改革试点地区的农信社予以一定扶持。根据国务院颁发的《试点方案》（国发[2003]15号），具体规定了以下扶持政策：
第一，保值储蓄补贴，即对于经营亏损的农信社，国家为其符合宏观政策要求的保值储蓄支付更高的保值贴补息，贴补息数额由财政部负责核算，国家负责分期拨补。
第二，税收优惠。在所得税方面，2003年1月1日至2005年年底，免除西部改革试点地区农信社的所有企业所得税，其他试点地区的农信社企业所得税减半。在营业税方面，试点地区农信社营业税均按3%的税率征收，从2003年1月1日开始实施。
第三，专项再贷款和专项票据。根据2002年末实际资不抵债数额的50%，各试点地区可以自主选择由人民银行安排的专项再贷款或发行的专项票据。专项再贷款利率为金融机构存款准备金利率的50%，贷款期限可以是3年、5年或8年，具体根据各试点地区情况而定。专项中央银行票据可以用于置换农信社的不良资产，不可流通、转让或抵押，年息不低于存款准备金利率，期限为两年。经验收，改革试点效果较佳的农信社方可获得专项票据的支付。
第四，贷款利率灵活。允许民间借贷活跃地区的农信社贷款利率在基准利率的1~2倍范围内浮动，但不能上浮农户小额信贷利率，对受灾地区可以略下浮。上述政策在一定程度上促进了深化农信社改革试点的顺利推进。
在《试点方案》颁布之后，各部门又陆续发布了一系列文件以规定、补充这些政策的具体实施办法。2003年7月，银监会办公厅颁布《关于农信社使用专项中央银行票据置换不良资产会计核算的通知》（银监办通[2003]83号），明确了关于专项票据置换不良贷款以及挂账亏损的核算工作中的具体手续。2003年9月，中国人民银行颁布《农信社改革试点专项中央银行票据操作办法》（银发[2003]181号），规范了改革试点省（区、市）农信社专项借款的操作与管理，再次明确了专项票据的用途，具体规定了专项票据的期限、利率以及各相关责任部门的职责等内容。2003年10月，中共第十六届中央委员会第三次全体会议召开，会议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要继续完善农村金融体系，国家给予适当的政策支持，为深化农信社改革的推进提供了宏观政策依据。2003年11月，财政部发布《关于印发〈农信社保值储蓄补贴办法〉的通知》（财金[2003]123号），具体规定了保值储蓄补贴政策的实施范围与操作方法。2004年1月，中国人民银行发布《中国人民银行关于印发〈农信社改革试点资金支持方案实施与考核指引〉的通知》（银发[2004]4号），明确了中央银行资金支持方案的实施条件、操作程序、考核内容和组织安排等内容，并规定了资金支持方案的实行过程中各相关部门的具体职责。2004年4月，国家税务总局发布《国家税务总局关于农信社体制改革中有关税务处理问题的通知》（国税发[2004]46号），明确了在农信社改革中有关企业所得税的税务问题的具体处理办法。2004年8月，国务院办公厅颁发《国务院办公厅关于进一步深化农信社改革试点的意见》（国办发[2004]66号），提出总体仍按照《试点方案》中的政策对扩大试点范围地区的农信社予以扶持，对个别政策进行微调。
以上这些政策加快了深化农信社改革的进程，也对农信社现有管理模式的产生起到了促进作用。本章提到政策的总和构成了农信社现有管理模式的政策支持体系。
第三章 农信社既有管理模式优劣及改革趋势分析
第一节 农信社管理模式概述及改革趋势
一、省联社模式
省级联社模式是按照“一县一社，统一标准”的原则，在县级联社层面统一法人，再由各县级联社出资入股成立省级联社。各乡镇信用社作为县联社的分支机构，拥有一定经营权，但经营结果及法律责任由县联社承担。省级人民政府通过省级联社实现对当地信用社的管理、指导、协调和服务职能，省级人民政府全面承担对当地信用社的管理和风险处置责任；银监会及其派出机构行使对信用社的金融监管职能，承担监管责任。2001年9月成立的江苏省信用联社为第一家此种改革模式试点。
二、统一法人模式
统一法人模式是通过对省会（直辖）城市所在地农信社进行合并重组，设立省级统一法人的股份制或股份合作制金融机构，取消其县级联社法人地位，作为省级机构的分支机构开展业务。省级机构的股东由辖区内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织组成，其中包括原各农信社部分股东以及新加入股东。省级法人分为股份制省级农商行和股份合作制省级农合行两种形式，分别以2008年6月成立的重庆农商行和2006年3月成立的天津市农合行为代表。银监会及其派出机构对省级法人按照商业银行的监管标准与要求实施监管。
三、金融控股公司模式
金融控股公司模式是由大中型金融机构作为主发起人，以基层社及省级联社为基础，引进战略投资者，成立农村金融控股母公司；将县级联社改制为完全独立的县级农商行或农合行，由金融控股母公司对其持股，使县级联社成为金融控股子公司。金融控股母公司不经营具体业务，通过资本纽带对子公司的经营运作进行管理、指导、协调和服务。成熟的农村金融控股公司模式子公司不仅包括由农信社改制或新设的从事银行业务的机构，还要包括证券、保险或信托机构中的至少一类机构，实现混业经营。金融控股公司由银监会及其他相关金融行业监管部门对其实施监管。宁夏黄河农商行即为此种模式的一种尝试。
四、全国性平台模式探讨
全国性平台模式的建立，将是农信社发展到一定阶段的必然选择。我国自建国以来，农信社体制几经变迁，其趋势，亦是由小到大、由下而上，逐步发展壮大。每一个阶段的制度变迁，都带来了管理路径选择上的变化，体制路径清晰可鉴：基层农信社→县级联社→市级联社→省级联社。始于2003年的深化农村信用社改革试点工作，已历10年，农信社发生了巨大的变化，为全国性平台的建立，夯实了雄厚的实践基础。部分专家学者也纷纷建议适时推动建立全国性平台。而此类情况在西方发达国家已有先例，如荷兰的农村合作银行、法国农业信贷银行、美国信用合作协会及用于交流的信用社世界理事会、德国中央合作银行等，均可提供部分借鉴。
第二节 农信社管理模式优劣势比较
一、省级联社模式
（一）省联社模式优势
1.提高省内资源利用率，发挥整体优势。省联社模式中省级政府的协调、服务职能有助于实现省内资源高效配置，发挥整体优势。省级政府通过省联社可以合理调配、聚集各方资源，对辖内信用社进行统一的制度建设、员工培训、产品研发、资金调剂等，在人才、技术、业务以及案件治理等方面整体进行协调和服务，充分提高资源利用效率，实现行业管理的连续性、统一性，增强管理的有效性，通过整体优势有效对接市场。
2.维持合作金融属性，保留政府权威效用。省联社模式保持了农信社合作金融机构的属性，保留了政府对农信社无形的担保特征。各县级联社资金入股省级联社，延续理事会、监事会、社员大会“三会”制度，承袭“一人一票”、公共积累、利润返还制度，在一定程度上维持了合作金融的属性。此外，根据“路径依赖”理论，省级政府在省级联社模式的改革中惯性保持了对农信社行业管理的职能特征，保持了政府对农信社具有信誉担保的特征，保留了政府权威效用，使百姓对改革后的农信社的信任得到延续。
3.对经济环境要求低，利于支持“三农”目标实现。省联社模式最大程度保留了农信社立足农村、服务“三农”的使命，对经济环境发展水平要求低，具有较广泛的适应性。农信社携支持“三农”的使命根植于农村、成长于农村，具有深厚的农村群众基础和信任积淀，更易融入当地的经济发展中，为当地的经济发展提供支持。省联社模式由省政府管理和指导，与其他模式相比，支持“三农”的目标更明确，营利目标相对较弱，更有利于目标的实现。
4.解决管理机制转换问题。省联社模式通过自上而下的管理，可以有效解决农信社管理机制转换问题。省级政府通过省级联社的自上而下的管理成为有效、强制的外部干预和纠错机制，对辖内农信社在管理、经营上存在的问题进行监督、管理和指导，可以督促管理机制转换，缓解农信社法人治理不完善、经营不合规等问题。
（二）省联社模式劣势
1.产权与控制权错配，造成结构畸形。根据省联社模式，县级联社作为省级联社的股东单位，省级联社应对其负责。但是，在当前的体制下，省级联社成为股东单位的县级联社的上级单位，对其人事安排、业务经营及财务管理等进行强制的外部干预和管理，形成了“自下而上的入股，自上而下的管理”的畸形结构，理论与实践相矛盾，产权与控制权错配，“社员投资者难以实现选择权益代表和经营管理人的权利”（李飞跃，2006）。县级联社缺乏自主管理、经营的主动性。
2.省联社一身多职，导致效率低下。根据《农信社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》中对省联社基本职能的要求，可以总结出省联社身兼行业协会、政府部门、企业三重角色。这三重角色之间职能相互交织，且缺乏制衡机制，易造成职能履行上顾此失彼，影响职能目标的实现，削弱管理效率。特别是，实际运作中省联社对辖内农信社较多行政干预，如直接任命高管、对大额贷款上收审批权限等，使得其社员大会、理事会、监事会形同虚设，民主管理、自主经营功能丧失，影响合作金融精神的效用。其次，过多的行政干预致使农信社普遍缺乏市场化运作，在进行经营管理及业务开拓时首先考虑的并不是实际市场环境及客户需求，而是对上级要求的落实和迎合，这对于扎根当地、服务“三农”的目标以及“自主经营”原则的实现产生阻碍。此外，过多的行政干预还导致了较高的外部人风险，省联社对辖内农信社“抽肥补瘦”，形成了畸形的激励机制，削弱农信社“自我发展”的主观能动性。
3.银监会有权无责，监管存在缺失。根据国务院《深化农信社改革试点方案》及《关于明确对农信社监督管理职责分工的指导意见》，银监会作为国家银行监管机构承担对农信社的金融监管职能，主要包括制定监管制度、机构审批、审查高管任职资格及培训，向省级政府提供数据，向国务院报告。《方案》及《意见》仅指明银监会的职能和权力，未对其监管责任进行明确划分，使得银监会在监管上缺乏动力和危机感，影响监管效率甚至缺失。而与此同时，省级政府被要求“全面承担对当地农信社的管理和风险处置责任”，但其“未获得动态掌握金融风险的手段”（穆争社，蓝虹，2011），管理职能及权力与被要求承担风险责任间严重不平衡。银监会及省级政府从两个极端反映出农信社监管的权责不匹配，对农信社合理监管、健康发展造成阻碍。
4.各省份各自为战，资源严重浪费。省联社模式由各省份省级政府直接管理，不同省份农信社各自为战，重复建设浪费资源，缺乏整体协调性。各省农信社自建体系、自建制度、自建业务系统、自拓业务，各省份农信社间重复相似的建设项目或内容，造成资源低效率的多倍使用，浪费严重，运作成本高。而同时，各省份自行开展业务，全国各农信社之间通存通兑业务、承汇兑业务存在着滞后、不畅或缺失的问题，流失大量客户，严重影响了信用社业务拓展能力及营利能力，削弱农信社与其他商业银行的竞争力。如各省农信社均发行各自的信用卡，重复相似工作，在卡片设计、加工制作及系统建设等方面提高了整体的运作成本，同时持卡人在其他省份进行消费和业务办理时，并不被纳入当地农信社业务系统，持卡人业务办理不便、效率低、成本高。
二、统一法人模式
（一）统一法人模式的优势
1.企业性质明确，体制关系明晰。统一法人模式下，企业性质和体制关系的清晰化，提高了运作效率及管理效率。在机构性质方面，省级农信社联社为独立的企业法人，农信社企业性质明确，角色目标明确，与省级政府之间厘清了政企关系界限，减少不必要的外部行政干预，利于农信社进行市场化、商业化运作和管理，可以较好地实现“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”。在产权与控制权对应方面，省级股份制商业银行与基层社关系清晰，没有股份控制关系，省级机构完全通过总分行形式对基层社进行高度集中管理。此外，清晰的产权制度加强了股东（代表）大会、董事会、监事会三会对农信社经营管理行为的监督作用，强化了约束机制，利于农信社健康、高效发展。
2.利于增资扩股，实现可持续发展。统一法人模式的股份制性质为农信社增资扩股、扩大资本规模提供了可能。改革后的农商行或农合行可以通过吸纳新股东或股东增加股金，在优化股权设置完善法人治理结构的同时合理扩大机构资本金，解决资金分散、资金缺口大等问题，为农信社改进技术、研发及拓展业务、深入支持“三农”、培训员工等方面提供资金支持，为农信社实现可持续发展提供基础和保障。
3.利于激发竞争动力，发挥整体品牌优势。统一法人模式股份制按照商业化运作利于激发竞争动力，发挥整体品牌效用。该模式下农信社的企业性质及股份制性质，决定了更多地按照市场化、商业化运作，追求盈利目标，激发与股份制商业银行等金融机构的竞争动力，促使农信社从技术、产品、业务、服务、管理体制等各个方面不断创新开拓、完善提升，扩大规模，提高市场占有率，抢夺客户资源，利于促进农信社提升整体竞争力、快速成长。此外，采用总分行形式，利于打响整体品牌声誉，提高客户信任度，利于农信社在省内各地区快速、稳定占领市场及客户资源。
4.优化整体资源配置，发挥集约化优势。统一法人模式利于优化省内资源配置，有针对性地支持“三农”。首先，省级统筹的情况下，省级机构制定统一的管理及内控制度、业务操作流程、开发产品、培训人员、更新技术等，避免了重复建设的资源浪费，利于资源高效利用，节约农信社运作成本。第二，该模式中，省级农信社对基层社拥有高度集中的管理权限，可从全省整体层面审视资源禀赋及分配情况，合理调度资金、人力等资源，优化资源配置，提高资源利用率。第三，省级农信社对全省“三农”金融需求情况有较全面的掌握，省级层面统一资源调配，有利于通过发挥集约化优势有针对性地开展支持“三农”业务，提高服务“三农”的有效性。
（二）统一法人模式的劣势
1.县级法人地位缺失，削弱服务“三农”效用。统一法人模式下，县级信用社缺失法人地位，不能够因地制宜开展业务。省级农信社虽然对全省各县（市）的金融服务需求有较全面的了解，但是对于村镇较具体的“三农”服务需求了解相对笼统，对基层社的业务指导和规划亦不能切实结合当地情况、具体而又有针对性。而基层社虽然对当地情况比较清楚了解，但是因其缺失法律地位，自主决策权缺失，不能够融入当地经济发展、因地制宜服务“三农”。因此，县级法人地位的缺失影响农信社对“三农”服务的规划及业务开展的有效性。
2.不能化解内、外部人控制问题，存在政府外部干预隐患。统一法人模式下，股权结构不合理问题普遍存在。一方面，农商行及农合行均存在因股东持股比例过于分散导致的股东对银行风险与发展不够关注和“内部人控制”问题，或者新入股者“一股独大”、少数股东联合行动对银行不当控制“外部人控制”问题。在农商行中，由于股东“一股一票”，在股权结构不合理的情况下，易出现大股东或少数股东联合占有绝对话语权，农民、涉农中小企业等弱势股东话语权缺失，股东大会形同虚设，对银行经营控制造成误导。而管理层利用股权集合等形式绑架董事会、股东大会等问题也比较常见。而在农合行，实行“一人一票”，则较容易出现股权过于分散，民主管理难以落实等问题。另一方面，该模式并未排除政府入股的可能性，且未对政府入股及占股比例进行限制和规定，政府干预农信社运作的可能依然存在。如重庆农商行在重组向机构定向增发时，其中的20%由当地政府出资，这使得政府在一定程度上又成为农商行较大股东，对其干预农信社经营运作提供了机会。
3.盈利目标与支农目标难以平衡。改革后商业化运作的农信社难以实现盈利目标与政策性目标的平衡。统一法人模式下，农信社作为股份制企业，对股东负责，进行市场化、商业化运作，对盈利目标的实现有更多的诉求。支持“三农”属于政策性任务，管理成本高、贷款风险高而盈利空间小，对于以营利为目的的商业银行对支持“三农”大多敬而远之。虽然在《农村合作银行管理暂行规定》及《农村商业银行管理暂行规定》中规定了农合行及农商行“主要任务是为农民、农业和农村经济发展提供金融服务”，且规定由当地银监会规定其支持“三农”的贷款比例作为硬性指标，强制性要求并不能从根本上激发股份制农商行或农合行支持“三农”的主观能动性，进而可能影响到服务“三农”的实际效率。此外，由于有硬性支持“三农”贷款比例指标规定，农商行及农合行为了实现盈利目标，可能会更大程度地将剩余可自由支配的信贷资金抽离农村，转向城市等其他利润较高的地区或产业，这将促使农信社为农村资金“补血”变成了“抽血”，影响其服务“三农”力度及效率。
4.对经济环境有一定要求。统一法人模式农信社按商业化运作，以盈利为目标，对农信社所处经济环境有一定的要求。单纯的扎根农村、发放涉农贷款并不能满足股份制农商行低成本、低风险、高收益的要求。此外，由于统一法人模式基层社缺乏自主决策的权利，对于省内地区间经济发展水平差异较大的省份，统一法人模式是否可以满足“三农”及中小企业主差异化服务需求值得商榷。因此，股份制农商行需要“在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区”（国务院《深化农信社改革试点方案》）才有较大的可持续发展及盈利空间，这对该模式的落实和推进带来一定局限性。
三、金融控股公司模式
（一）金融控股公司模式的优势
1.产权与权责相匹配。金融控股公司模式权责结构利于公司整体运作效率的提升。金融控股公司模式产权隶属关系明晰，自上而下入股，同时自上而下管理和服务。母公司通过股权关系这条资本纽带，对子公司的经营运作进行控制管理。由于母公司自身不经营具体的业务，其利润来源主要由其各子公司的经营获得，因此，母公司作为子公司的相对控股人，不论是从公司整体效益及可持续发展的角度还是对股东负责、继续吸引投资的角度考虑，都会竭尽所能为子公司的业务经营、机构发展提供更好的管理、指导、协调和服务，这有利于农信社行业的竞争力的提升，获得可持续发展。
2.利于调动资本投资支持“三农”。金融控股公司模式对主发起人及战略投资者的需求有助于吸引资金进入支持“三农”领域。银监会《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》中指出，“对设立30家（含30家）以上新型农村金融机构的主发起人，允许其探索组建新型农村金融机构控股公司”。该条规定有助于调动起大中型金融机构成立农村金融控股公司的热情。事实上，在通知发布后，建行、中行、浦发、民生等大型商业银行已经纷纷响应并迫切希望尽快尝试这一崭新的发展模式（周琳静，2011）。此外，金融控股公司股份制体制组建对战略投资及其他民间资本有较大需求，利于调动各方资本进入服务“三农”的领域，弥补农信社资金缺口大的顽疾。
3.二级法人结构提高支农效率。金融控股公司模式二级法人结构利于充分发挥整体与局部的效用互补，提高支农效率。金融控股公司模式，母公司、子公司均为独立的股份制金融机构法人。母公司对子公司控股，可以从公司整体层面，对公司各类业务进行统筹规划及协调：对于管理体系构建、人员培训、财务审计、技术升级等可统一规划管理的工作，可从整体上统一协调资源、避免重复建设，降低运作成本；对于各有业务特色的各子公司的业务经营，则可有针对性地开展指导和服务。子公司自身具有较健全的如股东会、董事会、监事会等经营管理结构，可以根据自身业务特色，及服务地区实际经济发展情况及市场需求调整经营策略、优化产品结构及服务水平，因地制宜开展业务，发挥社区型机构的特点，提高为“三农”提供金融服务的效率。
4.利于涉农业务多元化。金融控股公司模式是一种混业经营的发展模式，该模式的发展将促使金融业对“三农”服务项目的多元化。根据国外发展经验及金融控股公司的特质，我国成熟后的金融控股公司“至少控制银行、证券、保险或信托机构中的两类以上机构子公司”（刘志平，2001）。当前，我国的金融控股公司计划从以农信社等农村金融机构为基础的银行业开始建设，可以预见，我国的金融控股公司经营业务范围将逐渐扩大，最终实现混业经营的状态。对于“三农”发展来说，金融控股公司的混业经营模式将为“三农”经济提供更多的服务选择，且各项业务之间可以协同服务，提高服务“三农”的效率，如银行类机构与保险类机构合作，这将有力地提高农民的信贷可获得性。
（二）金融控股公司模式的劣势
1.业务多元加大管理难度。金融控股公司模式业务多元化增加了母公司管理的难度，对子公司的自主经营能力提出更高要求。金融控股公司的管理格局属于扁平化管理，母公司分别直接管辖各子公司，管理线较长，涉及的业务种类复杂，加大了母公司管理难度，难以满足各子公司以及各地区、各分支行的需求。因此，金融控股公司模式更加考验子公司自身自主经营、自我约束能力，要求能够即时觉察市场环境变动、客户需求变动，并根据自身业务开展情况对产品、技术、服务等方面做出调整，从而提高子公司经营水平。
2.各类风险增加，监管体系建设滞后。金融控股公司模式内部控制、风险管理难度加大，而相适应的法律及监管体系缺失，风险隐患加大。金融控股公司模式公司规模大、业务复杂，内部风险管理以及关联交易等外部风险都有所增加，但各项业务之间的风险管理及行业监管各有侧重，监管方法也不尽相同，易产生监管盲区，不论是对公司内部还是对外部的行业监管都加大了难度。同时，我国由于长期处于金融分业经营的格局，与混业经营模式相适应的法律法规及监管体系缺失，需要重新协调各金融监管部门，构建合理有效的监管体系。而构建新的监管体系需要一定的时间成本及协调成本，监管体系建设的滞后将制约金融控股公司模式的发展，增加金融业风险隐患。
3.对经济环境有较高要求。金融控股公司模式经营的保险、证券、信托等业务的特性决定了该模式对经济环境有较高的要求。保险、证券、信托业务的开展要求客户具备一定的经济基础及相关的金融投资知识。而对于绝大多数农民来说，他们的金融服务需求还仅处于基本的存贷款、汇兑等业务，对证券、信托业务等需求较弱。这将使得金融控股公司只能够选择在经济发展水平较高、城乡一体化程度高、地区间差异小、具有较好的金融业务需求基础的地区开展业务，将极大削弱农信社服务“三农”的目标。
4.模式改革成本高。金融控股公司模式对于我国属于崭新的运作模式，需要在“干中学”，具有较高的改革成本。为信用社改革的一种模式选择，农村金融控股公司需要分阶段建设，从有农信社改制的银行类子公司入手，分阶段、逐步发展成为真正具有两项以上金融业务的混业经营模式；而与之配套的监管体系也需要紧跟农村金融控股公司的成长步伐，从单一监管部门监管逐渐过渡到各金融监管部门协同监管的完整监管体系，这些都要求较高的人力、资本、时间等成本，改革成本高。
四、全国性平台模式
（一）全国性平台模式的优势
1.全国性平台模式的体系建立与运作成本较低。延续既有农信社自下而上组成模式，在已有省级联社、农商行、控股公司基础上，由省级单位加入组成。全国性平台以“指导、协调、服务”为宗旨，弱化管理职能，制定整体战略，强化制度设计，全面防控风险，推动健康发展。
2.全国性平台可以发挥行业代言人作用。可以起到联络、协调各基层农信社之间及其与监管部门、政府之间的关系，解决信息不对称问题，即可以起到上传、下达的作用；同时，全国性平台的成立，本身是农信社行业形象建设的一种重大突破，可以统一组织行业宣传，统一树立农信社部门的行业形象。
3.有利于国家支农目标的实现。“无农不稳”，农业的基础地位难以撼动，而全国性平台的建立，可以更好地把握农信社资金投向，最大限度地发挥农村金融主力军作用，支撑“三农”经济发展。
4.有利于推动和实现农信社行业的业务发展和机构治理与管理的规范化、制度安排的系统化、行业公共服务的集中化、发展手段的科学化，进而获得社会的广泛认同、接受与信赖。
5.同业间以会员形成的自律组织，在金融市场竞争越来越激烈的情况下，可以起到反不正当竞争、维护行业权益的作用。
6.利于推动农信社行业金融创新的深入。全国性平台具有统一性、专业性、技术性等特点，在对于政府政策的领悟、行业发展动态的把握、世界市场趋势的跟踪、市场信息的采集等方面，可以发挥“联合舰队”的作用，均优于各个农信社个体，因此，在研发和创新金融服务手段和营销模式等方面，无疑具有显著的优势。
（二）全国性平台模式的劣势
1.全国性平台属于社团组织，不是行政机构，需要在监管部门和政府的领导和指导下开展工作，随着农信社与其他商业金融机构之间的竞争越来越激烈，农信社与其他商业金融机构之间的矛盾也可能越来越突出，如何协调农信社与其他商业金融机构之间的利益机制、维护行业利益，对于一个社团组织，是有难度的。
2.农信社领域，是一个庞大的行业，全国独立法人机构数量众多，行业管理头绪多、任务重，因此，全国性平台自身能力建设，也是一个巨大的挑战。
3.全国性平台要较好地发挥作用，需要行业清算体系、行业保险体系、行业审计监督体系等配套体系的配合，而我国，其他体系有其自身的利益相关者群体，因此，全国性平台的作用怎么优化，也需要更深入探索。
第三节 路径选择适应条件
国务院《关于印发深化农信社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）中明确指出，深化农信社改革的主要目标是继续发挥服务“三农”的作用，更好地支持农村经济结构转型，实现城乡经济的协调发展。因此，结合肖四如（2010）观点，农信社管理体制改革就必须坚持“三个有利于”的原则：是否有利于农信社更好地定位信贷弱势群体，是否有利于农信社实现财务可持续性，是否有利于农信社实现高质量发展。从理论上说，农信社改革是否成功，其标准主要有两个，一是农信社的金融服务供给与农村实际的金融需求是否相匹配，二是农信社体制的财务状况是否具有可持续性（巴曙松，林文杰，袁平，2007）。
基于前文的分析，本文认为当前农信社改革的模式各有利弊，不能盲目判断哪一种最有利于农信社管理体制改革的成功。在进行改革模式选择时，应结合当地农业和农村经济发展水平及其对农村金融服务提出的要求，根据自身所具备的的改革条件选择最适合的改革模式，只有这样，才能充分发挥农信社改革的效用，促进农信社自身的发展，更好地服务“三农”。
一、农信社改革路径选择总体要求
（一）以金融服务需求为导向，从市场实际出发
农信社根植于农村、成长于农村、服务于农村，农信社的发展与农业农村的发展相互交融。农信社的改革依旧要紧紧围绕服务“三农”的使命，对改革方向、改革路径、业务设计进行考量。只有充分了解当地农村金融服务需求情况，从市场的实际出发进行改革探索，才能真正实现农信社改革改善农村金融服务、促进“三农”发展的初衷。
（二）正确处理上级联社与基层社的关系
上级联社与基层社之间的关系是管理体制改革中的重要内容。上级联社与基层社之间的产权关系、责权关系影响着对基层农信社的掌控、管理机协调的水平，以及基层社因地制宜、自主经营的程度，影响着农信社服务“三农”的效率。总的来说，健全的管理体制、明确的管理职能既可以保障上级联社对基层社的管理权力的顺利实现，又可以防范不必要的外部干预，使基层社实现自我发展。
（三）建立健全的退出机制
通过健全的市场机制对农信社实行优胜劣汰，有助于实现资源的优化配置，构建良性竞争环境，促使农信社改进服务水平、产品结构，提升服务效率。这就需要建立健全的农信社退出机制，引导经营困难、违法违规的农信社有序退出。同时，还需要建立存款保险制度，在引导农信社行业健康发展的同时，保障存款人的利益，保障金融环境的安全和稳定。
（四）明确各监管部门职责，建立制衡机制
农信社管理体制改革关键是要建立管理、协调、监督、服务等职能互相协作、相互制衡的管理体系和制度安排。通过完善法律法规体系建设，明确各监管机构的角色职能，特别是政府的角色，在避免不必要的外部干预的同时实现适度监管，为农信社自主经营、市场化运作提供凭条和保障，创造良好的农村金融环境。
二、省联社模式选择条件
（一）坚持政企分开原则
省联社模式应对省联社及政府在该模式中的作用进行清晰的界定，将行业协会、政府部门及企业等角色界定明了、厘清关系，坚持政企分开原则，形成监督、服务、经营之间的互相促进、互相制衡的机制。政府主要发挥管理作用，但不能干预农信社业务经营，管理权限也不能下放到地市（县）及更低级别，避免政府对农信社滥用职权、过多干预；省联社应强调其服务职能，促进省内农信社资源优化配置，高效服务“三农”。
（二）银行业监管机构权责相适
应完善省联社模式中银行业监管机构的权力及责任，独立监管，通过监管责任督促监管机构认真、高效履行监管权力，保障农信社健康运作的金融环境，促进行业健康发展。
（三）充分发挥三会职能，实现自主经营
应充分发挥农信社合作金融的性质，发挥社员大会、理事会、监事会对农信社经营的监督及自主决策的权利和作用，使农信社以当地农村金融服务需求为导向，因地制宜开展经营服务，提高服务“三农”的水平和效率。
三、统一法人模式选择条件
（一）优化股东结构，完善公司治理统一法人模式应通过适度提高单个股东持股比例、鼓励机构投资者进入，优化股东结构，缓解股权过于分散或过于集中的问题，实现股权适度集中，充分发挥股东、董事会、监事会的监督决议权，从而完善公司的治理结构，推动农信社市场化运作、自我发展。
（二）强化市场约束机制
统一法人模式应通过行业审计、强制信息公开、加强农商行或农合行股权流动性，从行业环境约束、主动监管等角度强化市场对农信社的约束机制，用市场体制自发推动农信社健康发展。
（三）适当定位法人层级
统一法人模式应根据实际经济发展水平及金融环境，选择适当的法人层级，防止因法人层级过低导致引资困难、资金缺口增大，以及因法人层级过高导致资金规模化运作，从农村抽离流向城市，业务重心偏离“三农”。
四、金融控股公司模式选择条件
（一）建设相应的协同监管体系
金融控股公司模式应根据模式改革进程，积极跟进管理体系的建设，尽快从分业经营监管的固有模式中突破，打破各金融监管部门之间的协同障碍，通过建立监管联席会议或其他协同监管体系，全面、合理地对混业经营的金融控股公司进行监管，维护农村金融环境安全。
（二）合理规划改革进程，降低改革成本
金融控股公司模式的改革需要在借鉴国外成熟经验的基础上，结合我国国情，合理规划改革进程，在改革进程规划中，应对金融控股公司从业务建设、规模扩张等方面循序渐进的引导，对监管体系的建设根据金融控股公司的建设进行合理规划，还应制定应急预案，以应对各种可能对金融控股公司模式或金融环境造成冲击的突发情况，保障改革稳步实施。合理规划改革进程在降低改革推进成本的同时，保障金融环境稳定与安全。
（三）限定主发起人资格，坚定服务“三农“目标
由农信社改制而成的金融控股公司模式与普通的金融控股公司市场定位不同。监管部门应通过对农村金融控股公司主发起人资格及其他建设要求方面进行限定，以稳定农村金融控股公司服务“三农”的使命和市场定位，发挥农信社服务“三农”的效用。
五、全国性平台模式选择条件
1.各市场主体建立全国性平台的共同意愿
以省级联社、农商行、控股公司为全国性平台的会员。会员制行业平台的产生和运作，会员是基础，如果没有作为会员的各基层农信社的完全认同和参与，难以高效运作。
2.全国性平台有效发挥作用的配套机制必须完善
如果没有统一的行业清算体系、行业保险体系、行业审计监督体系等配套体系的配合，仅仅是全国性平台自身，难以高效发挥作用。但平台自身，往往也包括了这些体系的雏形。
3.法人层级稳定在县域
具有独立县级法人地位的农信社，为了发展和竞争的需要，会产生低成本联合与合作的需求，如果法人主体的层级过高，组织本身的能力较强，对于更高层级的联合与合作的需求就可能下降。为此，全国性平台，不应以独立法人的面目出现，且尽量弱化管理职能，强调高层次的联合。
第四章 农信社管理模式优化的基本对策
推进农信社管理体制的深化改革势在必行。针对不同管理模式的运作特点，本章提出深化农信社管理体制改革的对策建议，以促进农信社支农目标和可持续发展目标的实现。
第一节 构建农信社全国性平台，进一步提高农信社竞争力
习近平总书记在浙江工作期间，曾提出并较成功实践了“农民专业合作、供销合作、信用合作”的“三位一体”。其中，作为成立较早的供销合作组织，迄今其“中华供销合作总社”作为全国供销合作社的联合组织，依然发挥着不可替代的重要作用。而作为规模庞大、机构众多的农信社，其体制至今没有理顺。改革开放30多年，我国经济发生了巨大的变化，农信社也经历了几次大的改革，从上世纪80年代县级联社的建立，到90年代地市级联社的尝试，到新世纪省级联社的建立，每一次改革都带来了体制的变化，带来了联合层次的上升。
农信社需要建立全国性合作平台，为基层农信社提供有效的技术支持、信息交流、业务创新等服务。根据2003年深化农信社改革的政策目标，基层农信社将逐步转型成为独立的社区性金融机构。与大银行相比，社区银行虽然具有委托代理成本低、操作灵活等优势，但在教育培训、资金规模、支付渠道、业务创新等方面存在明显的劣势。随着我国农信社市场化改革进程的加快，农信社面临的金融市场竞争程度将越发激烈。特别是在经济和金融市场发达的地区，客户对金融机构的服务能力要求更高，金融需求呈现多元化。在这种情况下，农信社需要畅通的结算渠道和便捷的金融服务，来提高自身的竞争力。
自2003年农信社深化改革至今，省联社管理体制改革成效显著，在处置历史风险包袱、支持“三农”和小微企业、大力开展产品和服务创新、改善信贷资产质量、信息科技的创新推广以及员工队伍建设等方面取得了很大成绩，发生了以下“十大变化”：省联社履职模式在摸索中完善、现代银行经营理念初步建立、现代产权制度逐步深化、经营管理模式日益创新、市场份额不断增长、经营规模不断扩大、盈利能力不断增强、不良资产不断下降、抗风险能力明显增强、员工知识结构和精神面貌持续改善。这些成果的取得，有3条宝贵的基本经验：一是坚持改革，核心是产权改革和省联社改革；二是坚持支持“三农”、小微企业等实体经济的市场定位；三是严守风险底线。
要巩固这些改革成果，农信社必须以转型发展应对各种新的挑战。新的10年，农信社相比前10年将面临更加严峻的竞争环境，政策和市场环境更加恶劣：各项扶持政策已到期，政策红利已耗尽；大批金融机构进军农村金融市场，农信社经营多年的固有客户和市场面临被瓜分和蚕食；利率市场化等政策法规的“松绑”和互联网金融等新金融模式带来的竞争威胁，以及“影子银行”迅猛发展带来的负债和客户融资成本上升等，将使农信社发展更加艰难。
10年来的改革，使农信社已整体摆脱经营困境，实现了历史包袱化解，资产质量改善，经营实力增强，服务“三农”和小微企业等实体经济能力增强，品牌认知度提升。但目前，农信社还面对诸多深层次的、瓶颈的、艰难的问题，在前述竞争环境下，如果不能妥善解决难题，农信社10年改革所取得的成果有可能丧失，有可能重新陷入整体发展困境。这其中，行业内部缺乏信息沟通、无产品创新的专业人员和机构、没有全国性的协调机制、科技信息化优势难以形成等制度设计缺陷是农信社最沉重的痼疾。
由于体制设计造成的行业内部信息沟通不畅，导致各地农信社之间难以进行经验交流、问题探讨，热点、焦点、难点问题难以解决。由于没有高水平的产品创新研发人员和机构，导致农信社的产品和服务难以满足迅速发展变化的“三农”市场客户的需求，难以应对日趋激烈的市场竞争。由于没有全国性的协调机制，导致农信社作为支持“三农”金融主力军的权益得不到应有的保障，难以形成全国性的整体品牌形象并得到应有的正面宣传；由于缺乏全国性的利益代言人，农信社局部区域、个别机构发生的声誉风险事件极易因缺乏正确有效的管理而迅速传染为整体声誉风险，进而演化成系统性的风险；同时，农信社的合理诉求也难以传达到高层，直接影响到决策层对这一庞大金融体系的改革决策。而信息科技化建设的各省各自为政，难以实现全国农信社数据大集中，在重复投资造成巨大浪费的同时，也导致农信社不仅难以形成科技信息优势，而且风险问题繁多。
因此，保持农信社整体性，提高其整体抗风险能力，就从前10年的以省为单位、省联社平台的搭建，发展到了更高层次平台的搭建。为了解决上述深层次的瓶颈问题，目前一个可行路径是成立全国性平台，为基层农信社提供高水平的技术支持，搭建农信社沟通平台，构建我国农信社的行业自律体系。全国性平台还可下设二级平台，比如全国信合文化研究会、全国信合创新发展研究会、全国信合风险管理研究会、全国信合科技应用研究会等，专业组织解决专门问题。应该吸纳各级农信社入会，会员通过缴纳会费等方式来获取全国性平台的服务。特别是科技信息化这方面，全国数据大集中、全国性的核心业务系统建设、系统应用的延续性和对整体业务发展的保障方面，以及应对互联网金融等新金融模式冲击、提升服务“三农”竞争力方面，没有一个全国性的平台，很难实现。不过，全国性平台和各级农信社之间应该借鉴德意志合作银行组织架构，摆脱管理和被管理的隶属关系。德意志中央合作银行采用了“自下而上入股、自上而下服务”的三级独立法人的组织结构，三级之间不存在隶属关系。德意志合作银行作为一级银行，对区域性中心合作银行（二级银行）提供资金清算、员工培训、业务咨询和代理等服务，为二级行和三级行没有能力自我解决的项目提供支持（王曙光，2008）。
第二节 多措并举，稳步推进农信社管理体制改革
一、因地制宜开展管理体制改革，重视农信社自主选择权利
通过比较不同农信社管理模式可以发现，几种模式都具有自身的优势和劣势，并没有绝对的好坏之分。农信社究竟应该选择何种管理模式，关键应该看其是否符合农信社的可持续发展和地方经济特征。
从构建多元农村金融服务供给主体的角度，应该重视农信社的自主选择权利，在风险可控的前提下，允许各地农信社衡量不同模式的利弊，自主探索省联社改革模式，避免“一刀切”的政策制度。统一法人模式存在盈利目标与支农目标冲突的问题，更适合在金融发达地区开展，通过竞争促使农信社的目标客户下移，从而实现支农目的。金融控股公司可以为基层农信社和客户提供多元化的金融服务，但对地方的经济发展水平要求较高。在保险、证券等金融服务发达的地区，金融控股公司模式才能充分发挥该模式的运行优势。
二、避免制度的无效性，提高改革主体参与积极性
自农信社成立以来，农信社的历次改革基本都是政府主导的强制性制度变迁。与诱致性制度变迁相比，强制性制度变迁有助于减少制度变迁的时间成本和摩擦成本，但往往也会带来一系列问题。一方面，相关的利益集团会进行利益博弈，通过各种渠道影响制度的设计和实施，利用制度的不完全性进行制度寻租，从而使制度实施最终偏离既定目标。强制性制度变迁的持续时间越长，利益集团的可操作空间越大。另一方面，强制性制度变迁往往不是改革主体自发需求的结果，难以激发改革主体的自主意愿，甚至可能导致改革主体产生抵触态度。这最终都将制约制度的效率，跌入制度陷阱。因此，在制度安排妥当后，农信社管理体制改革应该避免政府长期、强制性的推动，从而避免制度的无效性。
三、推进农信社市场化改革，但不应急于求成
农信社管理体制改革的主要目标是实现“自我约束、自担风险”，市场化改革是实现这一目标的重要保证。农信社的市场化改革可以通过市场竞争，为自身提供有效的市场约束和激励，从而改善自身管理模式和经营机制，提高风险管理能力。
不过农信社的市场化改革应该逐步推进，不应该急于求成。这主要是因为在经济相对不发达的地区，农信社市场化改革很可能降低农户的信贷可得性。一方面，我国中西部地区经济发展滞后，金融机构数量有限，农业的产业化和集约化程度有限，银行业机构缺乏为农户提供金融服务的动力。另一方面，我国中西部地区农户的收入较低，往往不具备符合商业银行条件的抵押担保品，满足不了商业金融机构的放贷要求。而这些地区的首要任务是改变当地的经济落后状况，这需要充足的信贷资金支持。因此，这些地区就需要不以利润最大化为目标、专门为弱势群体提供金融服务的合作性金融机构。商业性机构和合作性机构各有各的长处和缺陷，农信社的市场化改革需要根据各地的农村环境，采用渐进性原则，让改革被各方主体所接受，提高改革的可操作性。
第三节 规范跨区域经营，完善金融机构退出机制
一、打破农信社的地理限制，规范资金的外流比例
农信社的跨区域经营具有多方面的优势。首先，跨区经营可以提高农村金融市场的竞争程度，强化农信社的预算约束，提高其完善经营机制的动力。其次，跨区经营不仅可以分散农信社的业务风险，还有助于降低金融市场风险。跨区经营为经营状况良好的农信社兼并、收购经营困难的机构提供条件，作为农信社的一种市场退出方式，有助于提高农信社的整体经营水平，降低农信社因经营不善可能给金融市场带来的冲击。这会对双方农信社的工作人员和股东都产生激励，促使自身完善经营机制。第三，跨区经营为农信社实现快速发展提供条件。与大额贷款相比，单笔农户贷款的放贷成本相对较高，农村金融机构需要一定的规模经济来实现财务可持续。第四，跨区经营还有助于降低行政干预。在跨区经营的情况下，农信社可以自主避免在行政干预过度的地区开展业务。与此同时，这也会激励地方政府主动减少对农信社的行政干预。
根据资本的逐利性，农信社跨区域经营，必然会导致资金从收益较低的地区流向收益较高的地区，不利于区域发展的均衡。但为此禁止农信社的跨区经营，并不符合资本的效率原则。对于此问题，政府可以通过制定相应的规章制度，明确规定农信社资金留在本地的比例，允许地方资金部分外流，以此实现公平和效率的均衡。
二、建立存款保险制度，完善金融机构退出机制
有效的存款保险制度可以提高客户对中小金融机构的认同感，提高银行业稳定性，是实现农信社管理体制改革目标，让农信社摆脱行政干预的必要条件。由于居民对中小银行缺乏信任，存款不足是包括农信社在内的中小银行发展面临的主要制约因素。存款保险制度的产生可以缓解这一问题，从而促进银行之间的公平竞争。同时，在存款保险制度未建立的情况下，地方政府为维护地方金融稳定，防止农信社因经营不善破产，必然会对农信社的业务进行行政干预。存款保险可以有效地保护存款人的利益，减轻地方政府的维稳负担。由此可见，农信社的市场化改革和管理体制改革需要存款保险制度。
由于存款保险要覆盖一般性的储蓄存款，一旦出险将对保险公司的资金实力提出挑战。对此，中央政府和地方政府可以考虑与商业保险公司一起注资设立存款保险基金，采用限额赔付的方式，合理确定赔付限额。这不仅可以缓解保险公司的赔付压力，还可以降低道德风险。此外，为了保护所有客户的利益，国内所有依法吸储的金融机构都应该强制参保。
结论
本文通过对农信社管理体制改革问题的研究，认为农信社改革取得了一定成效，但制度变迁成本较高。由于农信社的改革大多是强制性的制度变迁，农信社的历次改革都与国家发展目标的转变和社会经济环境的变迁息息相关。在国家政策的引导下，农信社改革取得了一些成效，机构经营效率和盈利能力得到很大程度的提高。但农信社同样为改革付出较大变迁成本。比如在1978年至1996年间，农信社在中国农业银行领导下，从农村吸收的大量存款都被中国农业银行调出，用于支持国有企业改革，造成大量坏账损失。而在“行社脱钩”过程中，中国农业银行把大量不良贷款留给了农信社，合作基金会的不良资产也被并入农信社，导致某一时段农信社自身经营状况严重恶化。
农信社是我国涉农贷款的主要供给机构，但盈利能力有待进一步提高。在整个发展历程中，农信社承担大量的农村金融服务责任，其主要收入来源就是涉农贷款。但考虑到农业面临的自然风险和市场风险较高，农信社的业务分布情况很大程度上限制了机构的盈利能力。与此同时，通过分析2008年至2011年的存贷款数据可以发现，农信社的资产实力和业务范围都在不断扩张，但贷款增长幅度小于存款增长幅度，存贷比在逐渐下降。这说明农信社的存款没有得到有效利用，新增存款的边际收益在递减，不利于机构利润的持续增长。
现有农信社管理模式各有优劣势，需要因地适宜选择。省联社模式的相对优势在于保留了政府对农信社无形的担保特征，使居民对改革后的农信社的信任得以延续。并且在省联社模型下，省政府可以通过协调，实现省内资源向农信社倾斜，最大程度保留农信社立足农村、服务“三农”的使命。统一法人模式的相对优势在于企业性质和体制关系的清晰化，按照商业化运作有利于激发农信社自身的竞争动力和改革动力，提高运作效率及管理效率，发挥整体品牌优势，为实现可持续发展提供基础和保障。金融控股公司模式和统一法人模式同样具有产权清晰、商业化运作等优势，但与统一法人模式相比，金融控股公司模式的二级法人结构有利于提高农信社的支农效率，实现业务多元化。
农信社究竟应该选择何种管理模式，关键应该看其是否符合改革目标和地方经济发展情况。农信社管理模式的选择需要以金融服务需求为导向，看其是否有利于农信社更好地服务信贷弱势群体，是否有利于农信社实现财务可持续性，是否有利于农信社实现高质量发展。
管理模式相对优势的发挥，主要依赖于制度设置的完备性和操作的规范性。这一现象在省联社模式中表现得更为突出。省联社的相对优势主要依赖于省政府的参与，但是如果省联社模式没有实现监管的权责统一，省政府就会丧失为省联社服务的动力。如果省政府过度干预农信社的业务经营，会产生外部人干预、农信社运作效率低下等一系列问题。在现实操作中，部分采用省联社模式的省份已经出现了上述问题。统一法人模式和金融控股公司模式也是如此，其相对优势只有在治理结构健全、市场约束较强的情况下才能被充分展现。
综合分析农信社管理模式，建立全国性平台是最优选择。它能够集现有模式的优点，最大限度地消化现有模式的缺点。农信社需要通过省联社缴纳股金或会费等形式，自下而上建立全国性平台，而后全国性平台自上而下对农信社承担指导、协调、服务责任，弱化管理职能。在全国性平台缺位的情况下，农信社的过度分散会增加机会成本。目前不同省（区、市）农信社都制作了自己的农信卡和信息系统，每个项目都需要投入大量的资金，重复的成本投入造成了极大的人力、物力浪费。其次，农信社的过度分散会降低话语权，不利于实现规模效益。这表现在农信社在购买信息系统、运钞服务等项目时，往往没有价格话语权，一定程度上提高了经营成本。此外，中小银行数量过多，还会制约政府的宏观调控效果。因此，农信社需要建立全国性平台，它能帮助农信社获取政府支持，为农信社提供统一业务创新、系统支持等服务。全国性平台不存在隶属关系，不会影响基层农信联社的自主经营权利和独立地位。