新常态下三农发展机遇与挑战
编者按
当前，我国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收，是必须破解的一个重大课题。社会结构的改变、农村剩余劳动力减少、人口老龄化、环境恶化和过剩产能等等都对三农工作提出了新的要求。经济新常态会对三农发展产生什么样的影响？又如何应对？本期对话栏目专访了国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆。
主持人：本报记者张伟宾
嘉宾：国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆
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粮食安全新战略：保障粮食产能改革价格制度
主持人：新常态下国家粮食安全新战略有何新的变化？
嘉宾：“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略，既保持了必要的稳定性、连续性，又有新的发展。
“保”的范围有收缩。按照传统粮食统计口径，我国粮食自给率2013年已经下降到88.7%，但这主要是由大豆进口快速增长造成的。继续沿用包括谷物、豆类、薯类在内的宽口径计算粮食自给率既不符合国际惯例、也不符合我国粮食安全工作实际情况。从笼统地要求粮食基本自给收缩为“谷物基本自给、口粮绝对安全”，有利于集中资源保重点。
“保”的要求有提高。“确保产能”，是保障国家粮食安全最重要的基础。但这个产能应该是健康、可持续的产能。为此，中央明确提出了两个新要求：一是坚持数量与质量并重，二是立足当前、兼顾长远。在今后的谷物和其他农产品生产过程中，要更加注重质量和安全，注重源头治理和产销全程监管。
“保”的途径有变化。首次提出将“适度进口”作为粮食安全战略的重要组成部分。在提高国内产能的同时，积极参与国际贸易，广辟粮食进口渠道，会使我国粮食供给更加可靠、市场更加稳定。
“保”的责任有调整。在新的时代背景下，政府与市场、中央与地方各自的作用边界需要重新划分。明确中央和地方共同负责，中央承担首要责任，各级地方政府要树立大局意识，增加粮食生产投入，自觉承担维护国家粮食安全责任。这有利于形成全国统一的粮食市场。
主持人：面对新的形势和战略调整，做好粮食安全保障工作的主要改革任务是什么？
嘉宾：由市场供求形成粮食价格应该是常态，但是过去的政策实践偏离了这一初衷：实行最低收购价和临时收储政策的品种范围不断拓宽，启动托市收购的频率越来越高，托市收购占市场流通量的比重过大。这种政策实践在调动农民生产积极性上发挥了重要作用，但是对农业资源错配带来的影响也不容忽视。虽然农产品国内价格超过进口到岸税后价格是必然趋势，国内外农产品价格倒挂的拐点迟早要到来，但托市收购政策使这个拐点提早来临。面对这种困境，必须改革最低收购价和临时收储制度，也就是要按照“价补分离、市场定价”的原则，逐步建立农产品目标价格制度。
让正确的市场信号配置农业资源、由正确的市场信号决定粮食生产能力，才是实现国家粮食安全的正确路径。为此，需要改革粮食等农产品价格形成机制。
从长远看，棉花和大豆适合不与生产行为挂钩，按某一固定年份的种植面积或产量补贴价差的改革操作思路，而当稻谷、小麦等自给率要求较高的主要谷物品种的最低收购价格超过以按配额外税率计算的到岸税后价格时，可以将价差按当年实际产量或种植面积补给农民，与生产行为挂钩。
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应对挑战要转变农业发展方式
主持人：在当前经济新常态的背景下，我国农业发展主要面临哪些挑战？
嘉宾：我国农业面临五大挑战，具体包括如何走出“政策市”的尴尬局面，如何有序退出“不健康”产能，如何突破“顶天立地”的困局，如何适应农产品贸易“长期逆差”的新常态，如何防患落入农地“流转僵局”的风险。
第一个挑战在分析粮食问题时已经有所提及。第二个挑战是指目前农业产能中相当部分是以牺牲生态环境为代价换取的，是在“吃子孙饭”、是在透支未来。具体表现在以下五个方面：一是以过量使用现代投入品为代价换取的产能。二是以严重超采地下水为代价换取的产能。三是以侵占湿地为代价换取的产能。四是以水土严重流失为代价换取的产能。五是以利用污染土壤、影响食品质量安全为代价换取的产能。第三大挑战是指“价格天花板”和“黄箱补贴”约束、生产成本抬升的双重挤压下，如何科学确定主要农产品自给水平、合理安排农业产业发展优先序。从2004年以来，农产品贸易连续出现逆差，且逆差额越来越大，农产品总体自给率已进入下降通道，将给我国农业资源配置格局带来根本性影响。第五大挑战是指随着承包权权能越做越大，对我国农地流转和小农经营的转型影响还有待观察。
主持人：解决这些挑战，有什么好的政策建议和对策吗？
嘉宾：挑战也是机遇。我国正处于从高速向中高速换挡、从中高收入向高收入迈进的关键期，也正处于培育农业竞争新优势、塑造农业经营新形态、构建农业政策新体系的关键期。在经济全球化深入发展和国际国内市场深度融合的大背景下，农产品贸易应适应“长期逆差”的新常态；应转换农产品价格形成机制，走出“政策市”的尴尬局面；还要依靠市场力量，通过优化结构、提质增效，增强农业自身发展活力，突破“顶天立地”的困局；有序退出不健康产能，让“健康产能”的增长跑赢“有毒产能”的退出。农业发展必须尽快从主要追求产量和依靠拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营，转到数量、质量、效益并重和注重提高竞争力、注重农业技术进步、注重可持续的集约经营上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。
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美丽乡村：在工业化城镇化中守望乡愁
主持人：经济新常态对建设美丽乡村有什么影响呢？
嘉宾：经济新常态对新农村建设的直接影响主要体现在两个方面。首先是工业产能过剩，钢筋、水泥价格处在历史低点，为农村基础设施和农民住房建设提供了难得的机遇。如何抓住这个机遇非常重要。但是融资机制不是很顺畅，有必要引进社会资本参与农村建设。社会资本往往是从利益出发，存在盈利点和回报问题，要多途径想办法。
其次是经济新常态下，国家财政收入增速下降，对农村基础设施建设的投资增速也可能会受到影响。包括农村饮水、道路、危房改造，以及教育、医疗和农村环境卫生等方面的投资增速都会受到影响
主持人：在当前形势和背景下，还有哪些因素可能影响美丽乡村建设呢？
嘉宾：建设新农村，除要从物的形态加强建设外，还要实现人的全面发展，给农民平等的全面的权利、均等的公共服务。此外，还包括人的精神状态。农民要变成现代公民，要有法治思维等等。这些都应该是新时期建设美丽乡村需要考虑的内容。
在农村探索治理体系现代化，需要探索村民自治的有效实现形式。关键是要选择好自治半径。一个是往大了做，一个是往小了做。往大做，是农村村落布局调整、若干相邻村落向一个聚居区集中后，需要在社会管理等方面健全组织体系，从村落社区自治转向新型社区自治。往小做，是在土地等集体资产所有权属于村民小组农民集体所有的地方，由跨小组的行政村管理各个村民小组的集体资产，容易发生资产平调、引发村民小组之间的矛盾，这时可以考虑缩小自治半径，以集体所有权的权利主体为单元实行村民自治。
当前，多数地方农村集体经济组织不健全，包括集体土地发包等经济功能往往由村民委员会代办。在人口流动很少的情况下，为了降低村民负担，由村民委员会代行村集体经济组织的职能是合理的。但是随着土地升值和人口流动的变化，继续这种代行做法就会有很多麻烦。这时候建立村集体经济组织就非常必要，代表集体成员管理集体资产。而集体经济组织成员的界定，各地有很多实践探索。这方面老百姓有老百姓的智慧。把集体经济组织建立起来，实行政经分离，集体经济组织逐渐转型为市场主体。
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让农民富起来：多渠道创造机会
主持人：经济增速跟收入联系更为紧密，那么经济新常态对农民收入有什么影响呢？
嘉宾：当前农民收入主要由工资性收入、家庭经营收入、财产性收入和转移性收入构成。经济增速对收入的影响要根据不同渠道进行分析。其中工资性收入在2013年首次超过家庭经营收入，占农民人均纯收入的比重达到45.3%，成为最主要来源。
经济新常态对工资性收入的影响是比较明显的。体现在两个方面，首先是由于经济增速放缓，对农业剩余劳动力的吸纳能力会下降，通过外出务工人数增加来增加农民务工收入的空间在收窄。其次，农民工工资水平的上涨速度也会受到制约。
对农民家庭经营收入的影响主要体现在农产品价格上升空间有限，而农业劳动力和农业生产资料等生产成本在不断上升导致农业增值空间有限。此外，新常态下，随着财政收入增速下降，国家对“三农”投入的增速恐怕也要承受很大压力。在农民收入的主要构成部分中，只有财产性收入会有比较乐观的前景。
主持人：在这种影响趋势和机制下，该如何创造条件促进农民增收呢？
嘉宾：要通过多种渠道为农民增收创造条件。在工资性收入方面，主要通过两个方向的战略调整：首先，当前农业劳动力占全部劳动力的比重仍然太高，要通过改变城镇化和工业化布局，把主战场引向中西部和县域，为要照顾家庭和兼顾农业生产的中老年农民提供就近的非农就业机会，增加他们的工资性收入。其次，要加大职业技能培训力度，提升人力资本存量，进而提高务工的工资水平。
在家庭农业经营收入方面：第一，要明确一二三产业融合的平台和载体是农民家庭、农民合作社，而不是由工商资本来主导融合。要让全产业链的增值尽可能落到农民身上。也许农民单家独户实现三次产业融合的能力有限，但是可以通过培训新型职业农民、发展家庭农场、鼓励合作社往加工流通环节延伸等方式，带动农民分享产业融合带来的增值收益。第二，休闲农业、乡村旅游是增加农民收入的重要途径，但在总体上，主要还是应在农产品加工、流通等环节做文章。要跟新的农产品流通业态相结合，鼓励电商参与进来，为农户或合作社为载体和平台的产业融合插上翅膀。电商的进入，为有地方特色的农产品走向全国大市场提供了非常便捷的渠道，会让三次产业融合的层次大大提高。第三，要提高农业经营的综合效益，以农户或合作社为载体实现种养结合，念好山海经，唱好林草戏，打好果蔬牌。
虽然财政收入增速放缓，但只要下决心调整支出结构，更多转向农村短板，新农合、新农保、农村扶贫等方面都有加大投入的空间。未来五六年，农民得到的转移性收入的增量和增速未必会受太大影响。
增加农民财产性收入在当前面临更好的机遇。提高农民在土地增值收益分配中的比例，是土地制度改革的既定方向。随着土地流转、征地制度改革、集体经营性建设用地入市，以及集体经营性资产股份合作制改革，农民财产性收入有很大的提升空间。