检察改革:进一步解放检察“生产力”

　●“习近平法治思想的检察实践·十三五检察印记”之四

　　检察改革:进一步解放检察“生产力”

　　如果用一个关键词来概括“十三五”期间的检察工作,那一定是“重构性改革”。改革,是检察机关恢复重建以来的主旋律,而2018年底开始的“重构性改革”则是最强乐章。

　　在习近平法治思想引领下,检察机关全面推动理念变革、法律修订、机制创新、制度落实、素质提升,不断加强系统集成、协同高效,蹄疾步稳、有力有序,“四大检察”并行推进,检察“生产力”不断释放,努力满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求。

　　党的十八大以来检察改革紧锣密鼓

　　向改革要动力,以改革促发展。

　　“司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位,对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。”在习近平法治思想中,司法体制改革分量格外重。

　　党的十八大以来,新一轮改革紧锣密鼓。十八届三中全会更是吹响了全面深化改革的号角。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标,并从多个方面推动司法体制改革。

　　检察机关以内设机构改革为龙头的新时代法律监督体系建设,也由此全面发力。

　　历史记录下了检察改革的一道道印记:

　　2014年2月,中央全面深化改革领导小组审议通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》;2016年7月,全国司法体制改革推进会提出积极推进内设机构改革;2016年8月,中央编办、最高检联合印发《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》;2016年9月,最高检发布《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》,从健全法律监督制度、完善检察管理体制和检察权运行机制、推进检察机关内设机构改革等方面,对检察改革任务作出部署;2016年10月,党的十八届六中全会提出深化国家监察体制改革,检察机关坚决贯彻落实中央决策部署,反贪、反渎和预防部门职能、机构及干警全部转隶。

　　党的十九大宣告,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是我国发展新的历史方位,检察改革如何重新对标对表?说一千道一万,就是要以习近平法治思想为引领,落实以人民为中心,努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

　　2018年2月,党的十九届三中全会明确提出“推进法院、检察院内设机构改革”。2018年7月,中央全面深化改革委员会提出设立最高检公益诉讼检察厅。同年10月,十三届全国人大常委会修订通过的人民检察院组织法明确规定,人民检察院根据检察工作需要,可以设必要的业务机构、检察辅助机构和行政管理机构。

　　历史总在不经意间峰回路转,垂青的却只是有准备的人。对检察机关而言,反贪转隶关上一扇窗,却打开了另一扇门。门在哪里?就在以内设机构改革为切入点,将重心向民事、行政、公益诉讼倾斜,补齐短板弱项,推动检察工作全面协调充分发展。

　　外部因素和内生动力合力之下,检察改革势不可挡。

　　深入调查研究、广泛听取意见之后,最高检向中央提出了内设机构改革建议方案。2018年12月4日,中央正式印发《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》,地方检察机关同步部署。

　　2019年1月3日,国务院新闻办2019年首场新闻发布会,被誉为检察机关恢复重建以来规模最大、调整最多、影响检察全部职能作用发挥的改革方案第一次亮相,按照新的职能和办案机制正式运行的十个检察厅首次进入公众视野。“四大检察”“十大业务”法律监督体系正式确立。

　　检察改革在巩固中深化、在深化中巩固

　　内设机构改革只有“破旧题”,持续“解新题”才能行稳致远。改革由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中得以深化。检察改革就要在巩固中深化、在深化中巩固。对此,最高检党组的认识清醒而深刻,检察改革的鼓点一刻未停歇。

　　“四大检察”全面协调充分发展,具体该如何下手?2019年初的全国检察长会议给出了“路线图”:做优刑事检察工作,把“捕诉一体”在办案质量和效率方面的优势发挥出来;做强民事检察工作,在“深”字上做文章;做实行政检察工作,争取双赢多赢共赢效果;做好公益诉讼检察工作,把握规律、发现问题。

　　一系列具体而细致的谋划,让重构性改革从纸面落到了现实。

　　在刑事检察办案过程中全面实行“捕诉一体”,是检察改革的重头戏。在改革前的“捕诉分离”模式下,部门与部门之间存在职权交叉带来重复劳动,客观上延长了审前羁押期限。实行“捕诉一体”改革,审查批捕和审查起诉由同一部门同一检察官办理,能够最大程度整合检察职能,提高办案效率。数据最有说服力。实行“捕诉一体”后,2019年前三个季度,检察机关提前介入侦查同比上升47.7%,审查起诉提前介入同比上升144.5%。

　　2019年12月30日,最高检发布修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》,将“捕诉一体”办案机制规范化制度化。改革成效也进一步凸显:2020年1月至9月,全国检察机关纠正漏捕13807人、漏诉19085人。

　　2019年6月,检察环节认罪认罚从宽制度适用率38.4%;2019年12月当月适用率超过80%;2020年前9个月,适用率已达85%。认罪认罚从宽制度是一项重要的刑事司法改革,在2018年10月修改后的刑事诉讼法中确立。全国检察机关不仅自身努力,还积极协调法院、公安、司法等部门共同推进,确保了这一制度全面落地实施。

　　与认罪认罚从宽制度同样受社会关注的,还有监狱巡回检察改革。

　　2020年12月,电视剧《巡回检察组》在湖南卫视首播,优酷同步播出。这个戏骨云集的跨年热播剧,背景是巡回检察改革。

　　滚动的石头不长青苔。实行巡回检察改革,就是防止单一“派驻”形式下的权力长出“青苔”。2018年5月,最高检在山西等12个省(区、市)开展为期一年的巡回检察试点工作。同年10月26日修订的人民检察院组织法从立法层面对巡回检察予以确认。2019年7月1日,全国检察机关全面推开监狱巡回检察工作。

　　两年来,巡回检察稳步推进:从局部试点到全面推开,从常规巡回到专项巡回、机动巡回,从省内交叉巡回到跨省交叉巡回,“派驻+巡回”双剑合璧,刑事执行监督质效大幅提升。2020年1月至9月,全国检察机关对“减刑、假释、暂予监外执行”不当提出纠正35657人,同比上升28.7%;对财产刑执行履职不当提出纠正17308件,同比上升17.4%。

　　改革需要“内外兼修”,内设机构捋顺了,外部监督机制也要跟上。创设于2003年的人民监督员制度,为的是加强对检察机关办理直接受理立案侦查案件的监督和制约。随着反贪转隶,这一制度也需要重构。经过充分调研,2019年8月,最高检印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》,检察机关办案活动全部纳入监督范围。

　　“检察改革卷”还未“收卷”

　　检察改革四梁八柱已定,精装修成为关键。2019年2月,最高检公布《2018—2022年检察改革工作规划》。这份“精装修施工图”包括46项具体任务、200余项具体工作。

　　改革工作规划中出现频率最高的是“完善”二字,全文出现90余次。比如,完善审查逮捕工作机制;健全完善以证据为核心的刑事犯罪指控体系;完善未成年人检察工作机制,规范“捕、诉、监、防”一体化办案工作机制;完善检察官业绩评价机制……

　　“建立”也是一个高频词,全文出现了45次。比如,建立检察官员额动态管理和退出机制;建立健全与检察权运行新机制相适应的廉政风险防控体系;建立以办案数量、质量、效率和效果为基本内容的业绩评价标准体系和考评机制……

　　2020年,经过各级检察机关的同心努力,检察改革精装修的成果一项一项展现出来:

　　1月,《检察机关案件质量主要评价指标》下发,以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系正式建立;4月,最高检成立惩治网络犯罪维护网络安全研究指导组;5月,《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》印发,建立以办案质量、效率和效果为基本内容的业绩评价指标体系和考评机制;10月,《人民检察院审查案件听证工作规定》发布,进一步加强和规范以听证方式审查案件工作;10月底,最高检首次启动跨省监狱交叉巡回检察;11月,最高检组建知识产权检察办公室,整合刑事、民事、行政检察职能,加强知识产权全方位综合性司法保护;12月,最高检下发通知,自2021年起在全国全面推开未成年人检察业务统一集中办理工作……

　　尤其值得一提的是,“案-件比”作为司法质效晴雨表、公正司法助推器的积极作用逐步显现。2020年1月至9月,刑事检察“案-件比”为1∶1.55,比2019年同期减少0.23,相当于减少程序中的案件约20.4万件。“件”少了,“案”优了,对案件当事人和人民群众来说,获得感也更强了。

　　“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。司法体制改革成效如何,说一千道一万,要由人民来评判,归根到底要看司法公信力是不是提高了。”习近平总书记这样强调司法体制改革成效。“案-件比”正是这一思想的检察践行。

　　2019年全国两会前夕,检察机关通报“赵宇案”“涞源反杀案”两起正当防卫案件不予起诉的决定,及时回应了社会关切,提升了公众对司法公正的信心,更是法治“供给侧”改革释放的“红利”。

　　人民群众感受最直观,最高国家权力机关目光如炬。2019年3月15日,刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”首次明确写进全国人大决议;2019年4月23日,新修订的检察官法第一次在法律上明确“四大检察”职能。

　　随着检察改革成果的落地,规范性文件也需要与时俱进。目前,《人民检察院刑事诉讼规则》已经修订,《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》正在修订,《人民检察院公益诉讼办案规则》正在制定……

　　改革永无止境,“聚变反应”还在继续。

　　“总体看,各项检察改革任务都在积极向前推进,检察履职取得明显成效。要持续深化落实各项改革任务,通过改革更好把习近平法治思想落实在各项检察工作中。”2020年底,最高检召开党组扩大会暨司法体制改革领导小组会,对检察改革再出发,发出了三支“号令”——

　　改革要有大局观。要对标对表习近平总书记关于改革的重要讲话精神和在中央全面依法治国工作会议上的重要讲话精神,把党中央部署的各项改革任务落到实处,更好为大局服务、为人民司法。

　　改革要有自觉性。要以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉把落实中央改革精神的“自选动作”落到实处,进一步解放检察“生产力”,推动检察改革系统集成、协同高效。

　　改革要有持续性。要从最基础的工作做起,从基本的能力建设抓起,以永远在路上的韧劲持续推动改革任务落地深化。

　　站在推进“十四五”时期法治中国建设、开创新时代全面依法治国新局面、实现中国法治现代化的新起点上,为答好“检察改革卷”,检察机关正在继续奋笔疾书。