深化棉花目标价格改革的思考与建议
棉花是大宗农产品，我国从2014年开始选择新疆进行棉花目标价格制度改革试点。这是一次重大公共政策改革试验。通过两年多的实践，改革效果显著，实现了补价分离、国内外价格接轨，市场在资源配置中发挥决定性作用，政府更好地发挥作用。在市场机制作用下，国内棉价在今年4月以后出现跳跃式回升，引起社会关注。建议要统一思想、提高认识、明确方向、深化改革，进一步完善目标价格制度，向全国推广目标价格制度。
今年4月份以来我国棉花市场价格出现跳跃式回升，棉花市场流通形势发生较大变化
国内外棉花市场价格变化存在周期性波动。最近一轮价格峰值出现在2010年，当时曾达3万元／吨以上，随后不断回落，2011—2013年约为2万元／吨，2014年约为1．4万元／吨，2015年约为1．3万元／吨。今年4月份以来，国内现货市场和期货市场棉花价格双双出现上涨，其中现货市场上涨到1．4万元／吨左右，期货市场更是多次涨停，一度突破1．5万元／吨。4月份以后，国家开始拍卖储备棉，竞拍价格因每日2—3万吨投放量相对不足越拍越高，7月1日均价为1．34万元／吨（折3128棉为1．43万元／吨）。7月份虽然进入纺织淡季，但大部分纺企对棉价持续上涨感到压力巨大，急呼增加储备棉拍卖。经过中国纺织工业协会等协调，国家决定2016年储备棉拍卖时间延长到9月30日。随着储备棉拍卖数量增大、时间延长，棉价暴涨停止并有所回落。预计今年10月前后新棉上市价位将为1．4—1．5万元／吨。
这次棉价的跳跃式回升，让全国棉花加工流通企业和纺织企业大跌眼镜，基本上都在意料之外。去年以来，棉花加工流通企业对今年棉花市场价格走势普遍持看空观点，为了防控风险，早早就把手中的棉花卖掉了。纺织企业近几年习惯了“随买随用”，基本上没有存储什么棉花，在今年4月份棉花市场发生变化后措手不及。沿海一些纺织企业，为了抵抗棉价暴涨，一度暂时联合停工停产。新疆近几年大力发展纺织业成效显著，但由于棉花被提前销往内地，疆内纺棉告急，一些企业竟不得已还要从内地调棉。
这次棉价的跳跃式回升，表明棉花市场流通形势已发生较大变化，从一个侧面也说明我国在新疆实施的棉花目标价格改革搞对了。首先，它反映了我国棉花市场价格运行正在从不正常向正常回归，市场已在资源配置中发挥决定性作用。近三年来，国内外棉花市场价格已经接轨，在市场机制作用下，国内棉花市场价格已过度回落，价格回升是必然趋势。期货市场是价格发现最灵敏的地方，反应很快，短时期内投机资金大量涌入，迅速抬高了价格。其次，它也反映出我国的棉花产不足需，但价格变化复杂，市场机制对农民的利益分配客观上存在失灵，需要国家采取措施。去年我国生产的棉花已基本上全部进入市场消费，产需相比差距很大，估算缺口约达1／3，但去年我国棉农所获得的棉花销售价格却是近几年最低的，国家建立市场损失补助制度责无旁贷。再次，它反映了我国前几年实行的棉花临时收储政策的缺陷，这个政策实施客观上形成了一个利益群体，仓储者不愿出库乃至千方百计迟缓出库，必须进行改革完善。
新疆棉花目标价格制度改革试点取得的成效显著，存在的问题也需引起重视
新疆棉花目标价格改革从2014年开始启动，至今已经进入第三年。经过我们综合评估，取得了重大成果。总体上看，通过两年多的改革试点，棉花市场失灵问题及政府在解决问题中的局限充分暴露，新疆通过试行棉花目标价格制度基本有效地解决了问题，新疆用棉花目标价格制度解决问题的方式是科学合理的，新疆棉花目标价格制度改革试点的效果具有可持续性和可推广性。一是在理论上有创新，明确棉花具有特殊性，市场和政府都要发挥作用，市场决定价格，政府决定补贴。二是在实践中解决了问题，包括国家以高价临时收储棉花、库存棉花不断增加、财政潜亏增加和不合理地抬高了下游纺织等企业的原料成本、低价进口棉花进入国家库存等，实现了补价分离、国内外棉花价格接轨，保护了农民利益，帮助了纺织业发展，发现了真实情况，促进了“有毒产能”退出。三是开创了我国农业支持保护政策的新机制，建立了一种新型的市场损失补助制度，财政资金使用的针对性、效率和可控性大幅提高。新疆通过组织实施棉花目标价格改革试点，已形成了一套独特、完整、重要而宝贵的经验做法，主要是坚持注重顶层设计与“摸着石头过河”相结合、坚持加强组织领导与加强技术支撑相结合、坚持按统一标准补贴与适当兼顾特殊相结合、坚持搞好制度设计与建立强有力工作队伍相结合等，对全国下一步改革具有借鉴意义。
从新疆改革试点看，需要进一步解决的主要问题是：第一，制度隐含内容多，认识不统一。新疆试行的棉花目标价格制度，在性质上是一种新型的棉花市场损失补助制度，既有明确显示的制度规定，也有大量的没有明确显示的重要内容，但一些部门负责人和专家学者对这个制度的认识和解读还很不到位。特别是国家财政对新疆棉花目标价格改革的补贴支出客观上是有总量预算限制的，但由于没有公开显示，导致很多人从根本上忽略这个因素的作用。第二，完全取消临时收储制度有缺陷，隐含棉花市场周转失灵风险。临时收储制度有目标价格制度不可替代的特殊功能，建立目标价格制度后，有必要重新考虑对临时收储政策的利用，实行保留和改造相结合。第三，没有对个人和单位补贴设置最高限额，补贴申报者无缴费，不仅在加大经营规模较大的生产者的市场责任、从整体上提高国家财政资金作为一种稀缺资源的配置效率方面可以进一步改进，而且在从成本内生化入手发现、规范和管控成本，探索引入专业化机制降低制度操作成本方面可以进一步改进。第四，农业数据建设管理不完善，制度的法制化程度不够。主要是农业生产方面的数据太少，基本上就是棉花种植面积，缺乏棉花生产品种、质量、区域、耕地类型、种植方式等相关信息，同时对数据提供责任、数据修正、数据失真追查及处罚机制等管理规定还不完善。目前国家统计局公布的棉花数据不包括所谓非农用地的部分，对市场形势的研判的影响很大，但并没有进行相关调整和解释。
明确坚定目标价格改革方向，深入推进制度改革，积极扩大改革成果
随着今年4月份以来棉价出现跳跃式回升，当前社会上对未来我国棉花政策走向十分关注而敏感。预测今年农民交售新棉获得的价格将明显高于去年，国家对棉农直补总额将有望减少，国家财政直补预算总额将可能首次出现结余，使深化目标价格改革面临重要机遇。建议要统一思想、明确方向、深化改革、完善目标价格制度，推广目标价格制度。
1．提高对目标价格制度的认识，加强科学宣传引导。农产品目标价格制度是一种新型制度。这种制度的设计原理与农产品价格支持制度是截然不同的。要规范和完善对目标价格制度的文字表述和政策解读，它不是一种价格支持制度，而是一种市场损失补助制度。在这个制度中的目标价格不是支持价格，而是国家对市场损失进行界定和开始提供补助的一个合约标准，与过去的棉花临时收储制度中所设立的价格在价格性质、价格内容、价格形式和价格功能上差异悬殊，不能进行简单片面的比较。国家财政补贴预算限额是决定目标价格水平和具体补贴数量的最重要变量。
2．进一步完善目标价格制度，在全国推广目标价格制度。探索对个人和单位补贴设置最高限额，加大经营规模较大的生产者的市场责任、从整体上提高国家财政资金作为一种稀缺资源的配置效率。探索建立补贴申报者缴费机制，从成本内生化入手发现、规范和管控成本，探索引入专业化机制降低制度操作成本。探索实行法案式政策。在放开棉花购销交易市场和建立目标价格制度基础上，要进一步探索保留和改造临时收储制度，通过改变临时收储价的定价机制，改变临时收储时间和临时收储产品周转管理办法，推动建立农产品市场开放制度、农产品目标价格制度与农产品临时收储制度“三位一体”的新型管理制度，从制度顶层设计上做到让市场在资源配置中起决定性作用和政府更好地发挥作用。
3．深入推进财政行政配套改革，加快建设全国农业大数据系统。要将目标价格制度作为长期运作的制度，重点解决实行农产品目标价格制度的年度补贴需求和实际筹资需求客观上很难完全对等的问题。基本思路有两个：一是在制度中既设立年度（生产）目标价格，也设立年度补贴（支出）总量预算限额，建立个人补贴支出与国家财政实际筹资之间的均衡。二是将年度预算筹资与年度预算补贴支出分开，设立周期性补贴总量管理及相关的年度分配调节办法，年度预算筹资保持基本均衡，但年度预算补贴支出之间进行调整，调整的原则是根据产品市场变化特点引入一个较长时间比如5—6年作为周期，保持每个周期之间补贴支出大体相当。推进财政管理制度配套改革，以目标价格制度为基础，整合农业补贴资金资源。推进行政管理体系配套改革。推广新疆建立棉花收购票证管理系统和信息共享平台的经验做法，加快建立全国农业大数据系统。利用今年第三次全国农业普查时机，对新疆及全国棉花面积和产量数据进行合理修正。