环境公益诉讼主体之界定 ——以《民诉法》第五十五条为框架

26.08.2014 23:37

本文来源: 法院

2010年吉林化工企业物料桶流入松花江造成水流污染、沿江居民抢购桶装饮用水事件，2012年宁波市镇海区居民反对PX项目引起大规模集体上访抗议事件，2013年环保局发布“我国有3.6万公顷耕地土壤重金属超标，每年造成粮食污染1200万吨，直接经济损失超过200亿元”，近年来环境污染事故频发，人们对环境问题也越来越重视，事关民生的环境权益问题也受到广泛关注，由此引发的事件一旦处理不当，极易引发社会震动，严重影响社会稳定与和谐。当前，我国社会环境转型期和环境敏感期共存、环境风险高发期与环境意识升级期叠加。面对这样的严峻形势，创新与完善环境保护立法，使公众能够通过合法有效途径解决环境纠纷，化解环境矛盾，是当前立法与行政机关的首要任务。

绪论：问题的提出与思索 环境公益诉讼主体的界定是整个环境保护立法体系的基础，是环境公益诉讼启动的前提条件，也是此次《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）修改中争议较大的问题。有观点认为，保护环境公共利益是全社会的共同职责，应实行起诉主体多元化，检察机关、社会组织和公民等都可以起诉。还有观点认为，目前还不宜赋予公民提出公益诉讼的权利，原因在于：一是我国法治建设和司法环境的现状还不足以应对庞大的公民主体提起的诉讼，即司法资源不足。二是实践中很多公民个人提起的环境诉讼存在较大的炒作成分，有可能导致滥诉的发生。三是环境公益诉讼需要一定的资金和专业知识支撑，公民个人不具备这些能力。况且在很多情况下，损害公共利益的行为也是损害公民个人利益的行为，其直接受害者完全可以通过《民诉法》第一百一十九条规定的“直接利害关系规则”达到保护个人利益的目的，间接实现保护公益的效果。立法者显然也赞同第二种观点，未将公民个人作为公益诉讼的起诉主体。鉴于本文是以《民诉法》第五十五条为框架的讨论，因此对公民个人的公益诉讼主体的适格问题不再展开。

2012年8月31日，《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》获得全国人大常委会的通过，修改后的《民诉法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”对于环境公益诉讼主体界定问题的重视与争议也同样体现在立法的修改过程中。从2011年10月29日全国人大常委会的一审稿的“有关机关、社会团体”，再到2012年4月24日二审稿的“法律规定的机关和有关社会团体”，再到2012年8月31日最终稿的“法律规定的机关和有关组织”，三稿间表面上寥寥几字的文字修改，其隐含的对环境公益诉讼的主体的确定以及更深层面的考量却值得我们认真思索与准确把握。

一、问题1：如何界定“法律规定的机关” 所谓法律规定的机关，已有个别单项法律做了规定，如《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”但是，这样的个别规定并不系统，也不能形成一个完整严密的体系。为此我们应首先梳理和解决以下几个问题。

第一，何种法律？《中华人民共和国宪法》第九条以国家根本大法的形式规定了对国家环境资源的保护，是一种价值导向性的概括规定。新《民诉法》从程序上更为具体的规定了环境公益诉讼的启动主体，但是还不够明确。《海洋环境保护法》对这一问题进行了更为明确的规定，但法律位阶较低，不能涵盖整个环境保护法律体系。在进行了这样一番梳理后，无疑在《中华人民共和国环境与资源保护法》（以下简称《环保法》）中对环境公益诉讼主体的问题进行明确较为妥当。

第二，哪些机关？按照《海洋环境保护法》“依照法律行使海洋环境监管权的部门”的规定，能够提起环境公益诉讼的机关应包括：国务院环保部门、国家海洋部门、国家海事部门、国家渔业部门、部队环保部门以及沿海省市依照法律规定行使环境监管权的部门。这样的表述较之《民诉法》更为明确，但依然不够具体。多头管理的后果往往是分工不明晰，遇到问题互相推诿，不能从根本上有效解决问题。作为环境问题的责任人，环保部及其下属单位理应排在首位，建议应该在新《环保法》中明确其作为责任主体、管理主体和诉讼主体。而在实践中，已经有这样的由环保部门作为原告提起的环境公益诉讼的先例，积累了一定的司法实践经验。2010年，昆明市环保局起诉要求某农牧公司停止对环境的侵害，赔偿为大龙潭水污染所发生的全部费用最终获得了胜诉。当然，实践中也有非环保部门提起的环境诉讼的案例，如“塔斯曼海”油轮溢油事故，就是由天津市海洋局作为原告向船东提起诉讼，法院最终判决被告赔偿原告海洋生态损失1000余万元，赔偿天津市海政渔港监督管理处渔业资源损失1500余万元。由此可见，其他依照法律规定的监管部门也起到了很好的补充作用。通过分析论证，笔者建议，在立法中应以将“环境保护部门”重点列出并加以“其他法律规定的监管部门”作为补充和兜底为思路，在新《环保法》中将提起环境公益诉讼的主体具体表述为：“环境保护主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门”。

二、问题2：“法律规定的机关”是否包含检察机关

检察机关能否成为环境公益诉讼的主体在学界和实务中一直存在争议。持否定态度的学者主要认为检察机关介入环境公益诉讼会导致原被告诉讼地位的不平等，从而违背民事诉讼地位平等的原则。但是，主流的观点对此一直持肯定的态度。笔者经过对学界主要观点的整理和自己思考，也对此持肯定态度，主要理由如下：

第一，从诉讼理论中检察权的地位与功用讲，作为国家的法律监督机关，检察机关通过公益诉讼承担自己“最高法律秩序的代表”和“社会公益的维护者”的职责，名正言顺。

第二，从国外经验上看，很多国外检察机关在环境公益诉讼中都扮演着重要的角色。1806年《法国民事诉讼法》就开创了检察机关在公法秩序受到损害时提起民事诉讼的先河。德国的《行政法院法》将联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，确立了公益代表人制度。在美国，检察机关可依据《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《噪音管制法》等多部单项环境法规对环境侵权行为提起诉讼。在英国，检察总长可以代表国王在群体诉讼中起诉，还可支持某些组织提起环境公害群体诉讼。英国1994年修改的第三版《英国皇家检察官准则》也将“公共利益检验”作为检察机关提起公诉的条件之一。在俄罗斯，1964年《苏俄民事诉讼法典》规定，如果检察长认为对保护国家利益和社会利益有必要，他就不仅有权提起民事诉讼，还有权参加到已经开始的民事诉讼中来。由此可见，国外很多国家都将检察机关作为环境公益诉讼的主体之一，并且部分国家还赋予了检察机关诸如中途参加诉讼、支持其他组织提起环境公益诉讼的权力。

第三，从法律依据上讲。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》仅仅是笼统地规定了检察机关代表国家对侵犯公益的行为提起诉讼的责任，在《民诉法》中也仅仅规定了检察机关对民事诉讼实行法律监督的职责，并未明确其环境公益诉讼主体的角色。但在《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条中规定了如果是“国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉时可以提起附带民事诉讼”的内容。环境资源应作为国家财产的一部分进行理解，可以说，在保护的法益上，检察机关代表国家提起环境公益诉讼已经有了法律基础，但还需在《环保法》中进一步明确。

第四，从实践中看，已经有检察机关作为环境公益诉讼的主体提起诉讼的先例，如2003年山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂环境污染案，同年四川省阆中市人民检察院诉群发骨粉厂环境污染案，2009年广东省广州市番禺区人民检察院诉某皮革厂偷排废水造成海域陆源污染案等等。这些案件都为检察机关作为环境公益诉讼的主体提供了鲜活的样本和可贵的经验。

在赋予检察机关直接提起环境公益诉讼的同时，还有一些制度性问题需要完善。第一，应借鉴国外经验，赋予其支持其他有关组织提起环境诉讼的地位和职责。首先这样的规定与《民诉法》中修改后的“有关组织”相呼应，法律框架整齐统一。这样的诉讼支持同时也弥补了环境公益组织在资金、技术能力等方面的不足，并有效避免了检察机关不作为时公益诉讼无法启动的情况发生。

第二，检察机关由于并不是环境污染与资源破坏的直接受害者，其本身并不享有实体的权益，因此，应对其权力进行限制：其一，检察机关不能随意撤诉，也不能适用调解原则。其二，为了避免检察机关滥诉，还应使其承担败诉后国家赔偿的后果。

第三，对于检察机关作为起诉主体后其能否同时进行法律监督的问题，应借鉴检察机关对反贪、反渎等自侦案件的监督模式，通过内设部门间的制约，上级审批等程序，解决此问题。因此，检察机关既作为起诉主体又作为监督主体的做法是可行的。

综上，笔者建议在修改后的《环保法》中增加：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，检察机关有权提起诉讼或支持有关组织提起诉讼。”

三、问题3：如何界定“有关组织”

在当前以诉的利益为基础的我国原告制度构建框架下，社会有关组织并不是环境侵权所直接侵害的对象，其并不具备诉的利益，也就不具有适格的原告资格。原告资格（locus standi）可以理解为一方当事人请求法院解决问题的诉权。由于没有原告就没有诉讼，因此环境公益诉讼主体的适格问题主要针对的就是谁能就环境公益提起诉讼的问题。日本学者三月章教授认为,当事人适格是指对于诉讼标的的特定权利或者法律关系,以当事人的名义参与诉讼并且请求透过裁判来予以解决的一种资格。在传统的司法理念下，“始于这样一种假定：权利与救济密不可分,只有权利能够获得救济其才有意义，只有那些有充足原告资格的人,才有权获得司法救济。” 即只有自己的权益受到侵害，才能就此向法院提起诉讼，成为适格主体。因此，当事人如果想证明自己的环境利益受到损失，其必须证明本身拥有此项权利。如诉一家工厂污染了河流，当事人必须证明自己生活在河流岸边，其生活用水等具体权益受到了影响。进一步的观点认为，针对某一类型的案件，实体法通常规定当事人获得胜诉权的要件，这样很容易判断当事人在具体的“事件”中是否“适格”，当事人概念被限定为“实体的当事人”。基于这样的观点，社会团体并不是适格的环境公益诉讼当事人。

然而，伴随着社会的发展，尤其是环境问题等涉及社会公共利益的问题的不断恶化，传统的原告资格理论越来越不适应社会的发展，“因为它忽视了公共利益的维度”。将诉的利益作为解决这一问题的办法得到了广泛的认可。诉的利益原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而做出主张)面临危险和不安时，为了去除这些危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼，从而谋求判决的利益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。在这样的背景下，团体诉讼产生并逐渐在环境公益诉讼的框架内发展起来。团体诉讼（verbandsklage）是一种赋予某些团体诉讼主体资格和团体诉权，使其可以代表团体成员提起、参加诉讼，独立享有和承担诉讼上的权利义务，并可以独立做出实体处分的专门性制度。在丹麦，原有的社会团体起诉条件必须是其或其成员的环境利益受到明显的和实质的损害。但在1994年的丹麦绿色和平组织诉交通部的行政诉讼案中，突破了这一标准。案件伊始，由于丹麦绿色和平组织在环境影响事件中没有受到直接的、实质性的妨害或损害，它并未获得代表其成员的利益起诉的权利。但是法院在分析了丹麦绿色和平组织的构成和使命之后，还是根据《环境保护法》和《海洋环境保护法》的规定授予了其起诉资格。同样在瑞士，地方团体可以因其或其成员属于或邻近受影响区根据妨害法规则获得起诉权。

在我国，在新《民诉法》的修改中“有关组织”的规定已经让团体诉讼在环境公益诉讼中初露端倪，从立法上扩充原告主体的范围，从公益的维度理解社团有关组织在环境诉讼中诉的利益，使原有的适格的问题从立法的层面上得以解决。对于“有关组织”的界定，笔者认为应从“扩”与“缩”两个方面来理解。

“扩”是指从原来的“社会团体”到修改后的“有关组织”，新《民诉法》将其做了一个适度的扩展，原来不在其中的民办非企业单位与基金会均被纳入了其中。环保NGO（non-governmental organization）即环保非政府组织是介于政府与公众、企业之间的第三股力量，是国家在“市场失灵”与“政府失灵”的大背景下产生的。在市民社会比较成熟的西方国家，环保NGO丰富了政府保护环境的方式，并对泛经济利益的现代化追求形成合理的牵制。我国正处于社会转型的重要阶段，政府职责重叠或缺位等结构性缺陷的问题解决，离不开这些社会团体组织的润滑剂作用，这主要体现在：首先，排除政府牵绊。社会团体从成立之初就独立于政府部门，具有较强的独立性和公益性。由其提起和参与环境公益诉讼可以有效排除当地政府的干扰，避免了公权力的懈怠。其次，更懂专业技术。由于环境公益诉讼涉及大量环境与资源保护方面的专业知识，环境公益组织较之一般个人、全国性的环境公益组织较之地方政府的某些环保部门，都具有更高的环保检测等相关专业技术水平，由他们作为起诉主体更能保障诉讼的有效进行和环境公益的保护。这样的“扩”是以诉的利益原则为基础对主体资格的适度扩张，是为未来环境公益诉讼以社会团体为主要诉讼力量打下的伏笔，但在我国目前的社会发展和司法环境下条件还不成熟，因此又有必要通过实体法对主体范围进行一定限度的“缩”。

“缩”是指通过对国外经验的借鉴和对我国目前的国情考量，通过实体法的规定，划出一个限定的范围或指定出具体的主体。

当前，关于团体诉讼的主体的要求主要存在两种模式。第一种为美国模式，即对社会有关组织不做特殊限制，不设置特别批准手续，只要法官在具体诉讼中审查符合该案的诉讼资格即视为适格。第二种为德国模式，即具有资格提起环境公益诉讼的组织必须具备实体法律的授权，如《契约条款法》、《反不正当竞争法》、《商标法》等规定的有关团体（消费者协会、行业组织）。相比而言，德国的模式对于我国更具有借鉴意义。第一，从两种模式本身而言，美国模式较易形成打压竞争对手等消极目的的滥诉，破坏公益诉讼设立的初衷，较难实施和监管。第二，美国模式较易形成包揽诉讼，损害团体中成员的利益，最终侵蚀公共利益。第三，从我国国情上讲，虽然近年来社团组织飞速发展，国家对社会团体的注册登记也放宽了限制，但是真正有意愿又有能力的团体组织并不多。完全放开社会团体组织的公益诉讼主体资格没有条件也没有必要。

因此，在“有关”二字的标准认定上应从两个方面进一步“缩”。

第一，借鉴德国模式通过实体法指定具体的社会团体。在我国现有的立法框架下，在《环保法》中界定有关组织的具体指向显然是最为合适的。在民诉法修改后，社会上对修改《环保法》使之与《民诉法》相衔接的呼声就不断涌现。2013年6月29日，全国人大常委会对《<环保法>修正案(草案)》二审结束。二审稿中拟新增一项规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。” 从草案中我们不难发现国家立法机关对有关组织的界定也倾向于借鉴德国的立法模式。

第二，我国应出台更为具体的标准：一、为维护环境公共利益，依照组织章程提起诉讼，即设立之目的必须为环境公益相关。二、具备一定的环境保护相关知识与技术水平。即专业的相关性。三、具备一定的资金能力，有能力启动诉讼并为后续工作提供资金保障。四、具有一定数目的成员，能够代表的观念具有普遍性。以上标准应该通过实体法的形式确认下来，并以此为标准从对中华环保联合会的唯一指定逐步向更多满足条件的社会团体方向发展。

《民诉法》将“有关组织”纳入到环境公益诉讼的主体中来，既在修改前的“社会团体”的概念的对外延上做了拓展，又通过“有关”二字为进一步出台实体法上的具体实施标准和指定具体组织搭建了框架，是民事制度参与社会管理的体现，也是国家对社会团体组织力量与作用的重视的体现。笔者相信，《<环保法>修正案(草案)》中中华环保联合会单一主体的规定仅仅是一个过渡，待到条件成熟时会有更多的社会团体被赋予起诉主体资格。这个步子迈多大、迈多快，还要等到相关制度初步构建起来运行一段时间积累一定经验后再因时因势而定。

通过论述与分析，我们初步界定了以《民诉法》第五十五条“法律规定的机关和有关组织”为框架的环境公益诉讼主体，并建议在修改后的《环保法》中进一步明确为：环境保护主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门、检察机关（对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，检察机关有权提起诉讼或支持有关组织提起诉讼）、中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会。由此便形成了诉讼法与实体法全面立体地对环境公益诉讼主体界定的局面，形成了既有概括规定又有具体内容的完整立法体系。环境公益诉讼主体问题的解决既是我国环境公益立法的重大进步，又仅仅只是一个开始，对于环境公益诉讼的其他问题，诸如诉讼的具体程序、判决的效力、诉讼费用的承担、判决的执行、多个组织共同提起同一公益诉讼是否允许一部分撤诉、是否允许被告反诉、有关组织和国家机关能否同时提起同一公益诉讼等一系列问题还有待实践一段时间后，进一步总结经验，予以完善，可谓任重而道远。

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