中国电信业混合所有制产权改革的路径选择 王春晖/文
2014年《政府工作报告》（以下简称《报告》）提出，要制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。政府工作报告特别提出，确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。这是一场重大的政府行政许可制度的改革。尤其应当关注的是，《报告》明确提出“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”
我认为，中国电信业的混合所有制改革应当探究产业链上下游间多元化资本和差异化业务的合作模式，其中多元化资本，既包括国有资本、集体资本，也包括民营资本和外国资本，其实现方式可以是产业链间的整合、参股OTT业务、参股式服务外包、虚拟运营商投资基础电信运营商网络资源、电信运营商员工持股等。我以为，目前非国有资本进入基础电信领域可以考虑实行“负面清单”管理模式；基础电信运营商与非国有资本的混合产权模式可以先行考虑参股互联网公司的OTT业务、以参股式方式改制服务外包业务、虚拟运营商投资基础电信运营商网络资源以及国有电信企业重组的混合所有制企业实行员工持股等。
我国《宪法》第六条第二款规定，国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。十八届三中全会的《决定》明确了我国基本经济制度的实现形式是“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。”可以看出，从《宪法》第六条的“多种所有制共同发展”到《决定》的“多种所有制交叉持股、相互融合的混合所有制经济”，这是对我国基本经济制度实现方式的历史性突破。
今年总理的政府工作报告明确提出：完善产权保护制度，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。十八届三中全会《决定》也明确了公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。《报告》和《决定》为实现公有制经济与非公有制经济具有同等法律地位奠定了修宪的基础，我建议应当尽快对我国《宪法》第12条第1款关于“社会主义公有财产神圣不可侵犯”的宪法原则作出修改和调整。可以断言：我国《宪法》关于社会主义公有财产神圣不可侵犯原则，已经与我国现在的经济体制严重脱节，已经不符合社会主义市场经济的本质和要求。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，必须给予同等的保护，两种经济在我国《宪法》中均应神圣不可侵犯。
《决定》提出，建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定“负面清单”基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。其实质是要把“负面清单”管理方式推广到我国国内市场，将禁止或限制企业从事的项目明确列出且平等适用于国有和非国有、内资与外资企业，这不仅是市场准入方式的改革，更是政府管理经济方式的一次重大变革，彰显了我国以开放促改革，建设高水平市场经济体制的勇气和决心。
负面清单，是相对于正面清单来说的。正面清单意味着企业做什么事情，都需要进行审批，这对于企业形成了一种无形的束缚。“负面清单”实行的是产业投资领域的“法不禁止则自由”原则，它直接说明企业什么事情不能做。在这种情况下，行政审批的模糊性减少了，政府部门的行政效率得到了提高，行为也得到了规范。为贯彻《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，工业和信息化部曾发布了《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》提出了“鼓励”民间资本进一步进入电信业的八个重点领域，显然这与负面清单管理模式还有一定的距离。不过“负面清单”管理只是政府向企业放权让利的第一步，真正要解决负面清单问题，恐怕还得涉及政府和市场的边界划定问题，也就是讲哪些是政府应该做的，哪些是市场自己能够解决的，边界一定要清晰。
移动互联网领域是一个充分竞争的领域，也是一个依靠创新和技术进步生存和发展的领域。前一段时间，“OTT”这个来源于体育运动的词汇（Over the top“过顶传球”）成为通信行业的一个非常流行和时髦词汇，它指的是互联网公司越过电信运营商，发展基于开放互联网的各种视频及数据服务业务。在全球，各国运营商都将类似Skype这样的OTT公司视为头号竞争对手和敌人。在我国也不例外，大家有目共睹的是微信（OTT）自其问世以来，用户数已经突破6亿户，它不仅蚕食了基础电信运营商的核心业务，更重要的是将终结电信运营商的代收费时代，使运营商沦为纯粹的“管道”，这是技术创新和进步带来的“适者生存”法则，这也是自然生态的选择，运营商无法改变这一技术进步带来的颠覆性变革。
因此，基础电信运营商应当认真研究产业链上下游的合作。事实上，运营商与OTT服务商的合作是不可避免的，而双方在未来的合作将更多的呈现开放性特征。运营商将通过搭建能力开放平台的方式，同合作伙伴进行合作。之所以需要更深层地通过开放的方式进行合作，一方面是由于电信运营商想在OTT产业当中实现快速的扩张，而传统的一对一合作协商模式却不利于广泛合作的开展;另一方面是因为社会上中小企业、开发者数量众多，不可能一一为其定制合作策略，只能构建标准的能力开放接口任其在规范内使用开放的能力。我以为，目前应重点研究如何以股权的形式参与互联公司OTT的运营，这不仅可以实现社会信息资源的优化配置，也促使基础电信运营商与OTT的关系发生新的战略调整，从单纯的对抗和竞争走向了合作和共赢。
电信业的服务外包是指电信运营商在内部资源有限的情况下，为取得更大的竞争优势，仅保留其最具竞争力的核心环节，以长期契约的形式，将公司的某项业务交由外部最优秀的专业资源来完成，充分利用外脑以实现降低成本、提高效率、快速应变等诸多目标的一种灵活、便捷的企业管理模式。基础电信运营商应当学会采取业务和服务外包的方式来扩展业务、开拓市场，这也是与民营资本形成混合经营模式的最佳路径。笔者建议，国内各大基础电信运营商在开拓“呼叫中心”等非核心业务时应当采用“参股式业务外包”的模式，即将“呼叫中心”等非核心业务由民营资本外包运行，基础电信运营商参与一定比例的股权。
目前，各大运营商的非核心业务基本上由劳务派遣制员工承担，依据2014年3月1日实施的《劳务派遣暂行条例》要求，用工单位使用的被派遣劳动者数量不超过其用工总量的10%。据了解，目前基础电信运营商正在考虑裁减劳务派遣员工。在此，我强烈建议基础电信运营商不应该裁减目前劳务派遣员工的比例，这样不但会引起社会的动荡，而且对长期以廉价劳动的方式为运营商做出贡献的派遣员工是极不公平的。我建议最好的模式是将目前的劳务派遣制改为参股式服务外包模式，以混合产权的模式进行重组，基础电信运营商的产权一定要占有一定的比例，这样也显示了基础电信运营商给社会带来的改革红利。
自2013年12月26日工信部首批发放虚拟运营商牌照至今，国内已经获得虚拟运营商资质的企业达到了19家。虚拟移动运营商与基础移动运营商最大的区别在于其不建设自身的基础网络，它们从基础电信运营商那里租借移动网络，利用基础电信运营商的移动网络设施来经营自己的电信业务和移动互联网业务。根据工信部公布的《移动通信转售业务试点方案》（以下简称《试点方案》），申请虚拟运营商的主体为依法设立的民营公司。其中，民营公司是指申请者为依法设立的公司，其民间资本占公司资本比例不低于50%，且单一最大股东是民间资本的公司（不含外商及台港澳商投资。境内民营企业境外上市的，其外资股权比例应低于10%且单一最大股东为中方投资者）。可见，《试点方案》已经为虚拟运营商的混合产权模式奠定了基础，我建议虚拟运营商的产权结构应当从目前的全民营产权向混合产权结构转变。鉴于虚拟运营商本身没有电信网络资源，而是通过租赁基础电信运营商的电信基础设施为其最终用户提供电信服务，因此对虚拟运营商而言，其经营风险主要来自网络资源和政策性风险。因此，虚拟运营商与基础电信运营商的网络资源以用益物权的方式运行是不可持续的，契约式虚拟运营的模式是不能解决虚拟运营商的可持续性发展问题。虚拟运营商只有通过与基础电信运营商以混合所有制的模式参与网络资源的投资，才能从根本上解决网络物权在经济上和法律上的清晰。
员工持股作为一种成熟的制度起源于美国，称为“员工持股计划（Employee stock ownership plan，简称：ESOP）”。目前，美国国会颁布了30多部联邦法来支持和促进员工持股计划的发展，50个州大多出台了规范员工持股的法律 。我国目前尚未出台涉及员工持股的法律，因此在实施中也多数属于探索性质。2008年国务院国资委发布了《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（以下简称《意见》），《意见》要求积极推进各类企业股份制改革。放开搞活国有中小企业，鼓励职工自愿投资入股，制订改制方案，要从企业实际出发，综合考虑职工安置、机制转换、资金引入等因素。但《意见》也规定了诸多员工持股的限制性规定，尤其是与企业绩效密切挂钩的中长期激励机制，如业绩股票、股票期权、限制性股票、岗位分红权等激励方式尚未明确。据了解，国务院国资委已将员工持股与完善激励约束机制列入落实十八届三中全会决定的33个重大课题付诸实施。
员工持股主要涉及三大问题，即范围、比例和退出。实践中，员工持股主要指两部分人持股，一部分是管理层与技术层的企业管理者和核心技术骨干，另一部分是普通员工。目前，国有企业主要实施的是管理层持股计划，企业的经营管理者与股东之间是一种委托代理关系，两者之间的目标函数是不一致的。经营者关注的是在职消费；所有者关注的是股东价值最大化。因此，公司的经营者们包括员工有可能为了自己的利益而去损害所有者的利益。基础电信运营商近几年接连发生的腐败案就是最好的例证，因此为了防止损害企业利益现象的发生，就需要对经营者进行监督，现代公司的法人治理结构就是基于这样一些考虑建立起来的。实践证明，企业实施激励约束机制和员工持股计划，使得员工变成了企业的所有者，这样能最大限度地解决所有者和经营者之间的利益冲突问题，同时还可以降低代理和监督成本，提高企业的经营效益。
十八届三中全会《决定》明确提出，“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。因此，我建议基础电信运营商应当首先在其重组的混合所有制企业中实行员工持股计划，逐步在内部实行员工持股计划，而且要打破当前只关注管理层持股，而忽视普通员工持股的局面。通信业是一个高度技术密集型的行业，其赖以生存和发展的第一资源不仅是优秀的管理人才，更重要的是优秀的技术人才，他们是推动信息通信技术创新的重要源泉，那种重视管理层持股，忽视员工持股的观念应当改变。
作者简介：王春晖，男，山东烟台人，法学、管理学教授；法学、管理学博士；中国律师，我国著名电信法律专家，现任南京邮电大学信息产业发展战略研究院院长、工业和信息化部电信经济专家委员会委员、北京大学企业与公司法研究中心研究员、清华大学高级访问学者、美国惠普商学院特聘教授、新华网新信息化高级专家。长期担任基础电信运营商的首席法律顾问，并担任多所大学的兼职教授。王春晖教授主要从事基于ICT领域的法学与管理学的交叉研究。
(编辑：hljtx)