盘点落马高官的政策“烂尾楼”
苍蝇成片扫，老虎一窝端，然后呢？
最近数月，不少地方大员落马，不乏一些省会都市的“一把手”。不同于技术官僚，他们落马之前，是中央政策的执行者，更是地方政策的主导者。如今这些政策呢？是秋风扫落叶，全进故纸堆，还是人走政息，任其沦为政策“烂尾楼”？
吏治从反腐开始，但不能从反腐结束，后续的制度建设尤为重要。《国际金融报》记者日前分赴多地，调查了数位落马地方大员在位时主推的经济政策，这些政策具有决策快、上马快、体量大的共性，它们皆为“经济快发展”思维下的产物，随着主政官员的落马，这些政策命运迥异，有些“人走政息”、有些“败于垂成”、有些“烂尾”、有些“暂时安全”、有些“顺风顺水”。
决定这些政策命运的因素是多样化的，折射出的制度命题也是多层次的，这些“多样化”、“多层次”为制度建设提供了上佳素材。
一波三折型
神秘的“雨污分流”
“雨污分流”工程并未停止，但大体已经转移至外围的新城区。同时工程已经改名
“雨污分流工程去年不是停了吗？”位于南京市华侨路的住建委居民接待处，两名工作人员坐在昏暗的办公室内，其中一名听到《国际金融报》记者询问“雨污分流工程”时，脱口而出。
2010年正式启动，2013年10月暂停，2013年底整顿，2014年投资额大幅缩水，如今去向神秘，由于原南京市长、市委副书记季建业，南京雨污分流工程的命运一波三折。
雨污分流，即雨水通过雨水排管放进入河道，污水经过污水管收集进入污水处理达标后排放水体，旨在还城市一个清澈的水环境。
据《国际金融报》记者了解，南京的雨污分流工程，并非季建业发起的“个人工程”。雨污分流研究工作早在2007年启动，2009年在锁金村试点。试点过程中，季建业从扬州市委书记调任南京代市长，接手雨污分流工程。一次采访中，季建业称，调任南京后，该工程经过“充分调研”后，南京市政府提出全市雨污分流方案，经过“四次大规模论证”，最终在市长办公会和市委常委会上通过。
2010年1月，主城雨污分流工程正式启动，计划投资180多亿元，在主城226平方公里范围内实施雨污分流，铺设约500公里污水主次干管。然而，工程推进过程中，“强拆迁”、“大噪音”、“交通堵”等问题屡被提及，“冒进之说”不胫而走。
在拥有十余年驾龄的南京出租车司机潘师傅看来，南京城当时被挖的“惨不忍睹”、“你随便指一条路都在挖，比如这条”，潘师傅指指车窗外的“中华路”路牌，“两年前，这里就跟停车场差不多，这里的生意我都不愿接”。
2013年10月17日，中纪委消息，季建业涉嫌严重违纪违法，接受组织调查。2013年10月22日，南京市住建委向社会通报，称没有开工的雨污分流工程已经暂停。
之后，住建委评估、“找茬”2010-2013年所有的工程项目后，对雨污分流工程作了大规模的整改：一，缓建周围污水管网条件不成熟的项目和整改已开工项目；二，健全市民监督机制，包括增加市民议事会的召开次数，聘请市民监督员，公开施工单位项目负责人信息等。
记者从南京市某工程单位负责人处获悉，这次整改主要强调后者，也就是市民监督，“因为前两年搞得民怨很大”。至于已经开工项目的整改，“已经开工的还能怎么整？总不能说挖过的路再填上去。只能说是低调一点，对居民的影响小一点。”
2014年初，南京市召开全市城市建设管理和环保工作会议，公布652.6亿元的城建规划管理“总盘”。其中，雨污分流工程的规模“不出意料”缩水。“生活污水处理设施及收集管网建设”总投资从原先的32.8亿元，缩减为22.8亿元，是环境建设一大类中缩水最多的项目。
2015年1月16日，季建业受贿案在烟台开审。据网络披露的起诉书显示，“建设腐败”占涉嫌受贿总额九成。这也让风波未息的雨污分流工程再度被贴上敏感标签。
2015年1月，《国际金融报》记者多番联络江苏省委宣传部、南京市住建委、环境处等单位，得到的回复均以回避、推脱为主。省委宣传部的一位干部向记者抱怨，“媒体总是喜欢把雨污分流和某些干部扯在一起，把这个工程说得很不好”。
南京市住建委某位人士则向记者确认，雨污分流工程并未停止，但大体已经转移至外围的新城区。她还表示，工程已经改名。记者试图再次联络她时，电话却无法接通。
1月22日，记者走访南京鼓楼-新街口地区和常府街一带，发现几处疑似雨污分流的施工现场。在慈悲社路的某工程现场，由黄色塑料板遮挡一条约几十米的路槽，路槽边摆放不少大型圆管材，几架小型挖掘机停在路边。标牌显示，工程名为“慈悲社道路拓宽工程”，开工日期为2014年9月18日，未显示施工负责人具体联络方式。记者向工地上数位工人打听这是不是雨污分流工程，其中一人悄悄对记者说：“是的。”
而在厚载巷一带，正在实施“宁海路至厚载巷110千伏线路工程”。工程标牌上，记者看到，该工程的内容包含一小部分“雨水支管改造”，地点在厚载巷中段。
是闪躲、打压还是理性执行？民众其实已经给出了答案。2013年末，南京市人大常委会依托南京人大网站开设的“金陵民声—热点网谈”栏目就雨污分流项目征求民意。超过55%的网友认为“应该继续稳步推进这项工程”。
顺利推进型
扬名的“530计划”
“现在我们不大提“530计划”了。现在更多是提“东方硅谷”建设。”
时间似流水，人生如落花。1月4日晚7∶45分，中纪委消息，江苏省委常委、南京市委书记杨卫泽涉嫌严重违纪违法，目前正接受组织调查。此时的杨卫泽已离开无锡市委书记岗位快四年。
2004年11月，杨卫泽赴任无锡市委书记，2011年3月调任南京履任市委书记。在无锡的6年半时间，杨卫泽最为外界熟知的是推出“530计划”。
“你知道无锡有几座530大厦吗？一共三座。”1月26日，在无锡市滨湖区530大厦2号楼，一名工作人员告诉《国际金融报》记者，自己所在的只是其中之一，“另外两座离这儿不近，坐公交车要好一会儿”。
高德地图显示，另外两座530大厦，分别位于崇安区和新区，三座大厦，两两之间的物理距离在20公里上下。一座城用某项政策名命名大楼，不足为怪，但命名三座大楼，足见“530计划”给这座城市带来的高涨的创业热潮。
2006年5月，无锡市正式推出“530计划”——5年内引进不少于30名领军型海外留学归国创业人才。时任无锡市委书记杨卫泽提出，“要以千金买马骨的精神招才纳贤”。该计划明确“三个一百”，即市财政拨款给予创业者100万元扶持资金、100平方米公寓、100平方米办公场所(后两者三年免收租金)；“两个三百”，即市政府和企业落户地所属风投合计提供300万元风投资金，对产业化过程中资金不足的，政府提供300万元商业贷款担保。随后5年来，无锡市出台了多达20余个为“530计划”配套和不断跟进的“后530计划”和“泛530计划”，“一定要为创业人才当好保姆”。
杨卫泽离任无锡时，《解放日报》当年3月30日刊登报道《无锡“530计划”秘诀：政策可“复制”服务难“拷贝”》，“一项从2006年开始，构想5年内延揽30名科技型创业领军人才的无锡‘530计划’，却在5年后的今天引进了1287名”，“5年来，政府给创业者的财政补助约10亿元”。
无锡市不仅有530大楼，而且还专设了530办公室。
“现在我们不大提‘530计划’了。”1月26日，坐在无锡市新区530办公室接受采访的常务副主任李敏云对《国际金融报》记者强调，“我们现在更多是提‘东方硅谷’建设。”
“可不可以说，‘东方硅谷计划’就是‘530计划’的升级版呢？”
“这不是我能回答的问题，新区所有的关于这两类计划的实施都是在无锡市统一领导下执行的，因此对于这样的解读，需要市里面来说。”
李敏云的谨慎不难理解。1月4日晚，无锡新区宣传部部长余敏燕被带走。资料显示，余敏燕2011年被任命为无锡新区宣传部部长一职时，时任南京市委书记杨卫泽亲自陪同出席干部交接会议。1月23日，江苏省纪委消息，无锡新区党工委书记许刚涉嫌严重违纪违法，目前正接受组织调查。资料显示，2008年4月起，许刚担任无锡市委秘书长，2010年10月起任无锡新区党工委书记。连续两起重大人事变故，无锡新区宣传部工作人员黄铭石坦言，“这个时候谈这些比较敏感”。
只是李敏云过于敏感了。《国际金融报》记者查阅资料，“东方硅谷”的提法首次出现在无锡市文件中的时间点是2010年5月8日。当年，无锡市人民政府办公室印发《关于〈关于以更大力度实施无锡海外高层次人才引进计划的意见〉的实施细则》(锡委办发〔2010〕58号)第一章第三条提出，“无锡千人计划”围绕无锡建设国家创新型城市和高科技产业城的战略目标……力争到2020年左右，把无锡建成集聚高层次人才、培育高新技术产业、发展高端服务业、具有高品质人居环境的“东方硅谷”。
2011年3月，杨卫泽履新南京，毛小平接任市委书记，对“530计划”一以贯之。2011年8月18日，无锡市2011年第一批530计划项目签约仪式举行，毛小平为此专门批示，“530计划实施五年成果卓著，影响巨大。望再接再厉,乘势而上，进一步加大招引力度，完善人才政策，营造良好环境，努力将无锡打造成人才特区和东方硅谷”。
2012年3月，黄莉新担任无锡市市委书记，当年5月30日，无锡市人民政府办公室印发《关于深化“530计划”建设东方硅谷的意见》(锡委发〔2012〕10号)。
无论是“530计划”，还是“东方硅谷”计划，随后的两任市委书记都很有胸襟地继承推进下去。
其实，“530计划”在实施中，也曾遭遇重大敏感事件——无锡尚德破产重组。
“530计划”推出之时，正是无锡尚德顺风顺水之际。杨卫泽会在不同的场合从不同的角度以尚德为例阐述新政理念，“拿无锡尚德的例子说，抓住人才就是抓住了未来的发展预期。无锡尚德一开始有政府出资扶持，看中的就是其未来五年十年的预期产出。抓人才，表象是抓人，但其背后带来的是领先的技术和项目，跟来的是投资。”
2012年下半年，无锡尚德经营出现问题，一些反思“530计划”的声音抬头。当年，无锡首次公开评选新闻奖，《“530计划”冷思考》当选广播电视组获奖作品。
“不管怎么说，这个计划给当时的无锡吸引人才带来了积极影响。”无锡市人社局王可仁接受《国际金融报》记者电话采访时并不讳言该计划的成功之处。
无锡法院系统一位工作人员接受《国际金融报》记者采访时分析，“2000年后无锡市经济转型迫在眉睫，将人才作为政策抓手肯定没有问题，而且全国范围内，从国家层面，到地方政府，吸引人才举措层出不穷，可以使说，这是工业城市转型的顺势而为。”
资料显示，继无锡2006年推出“530计划”后，2008年国家层面推出了“千人计划”，各地也陆续推出人才引进计划，上海千人计划、苏州“姑苏英才计划”、南京“321计划”、常州“龙城英才计划”、镇江“331计划”、深圳“孔雀计划”都是这一阶段推出的。2011年，宁波更是提出，将以5年为一个周期培养1400名“乔布斯”。
如今的无锡新区，不仅有530大厦，还有数个创业园区。刘晓龙(化名)，山东枣庄人，由于父母早年来无锡打工，因此长在无锡，现为无锡新区某创业园区保安，“我是寒假工，在那边的中专学焊接工技术”，顺着刘晓龙指的方向，记者并没有看到学校，而是一大片长草的荒地。
“学校离这边有四五公里吧，这块地一直就这样，已经好几年了。”
“对新区最直观的感受是什么？”
“静，特别安静，从星期一到星期天，一直都这样。”想一想，刘晓龙补充道，就是阴沉的感觉。
人走茶凉型
消失的“三三战略”
2014年聂春玉落马，“三三战略”成“落水狗”。批评者说，它没有很强的针对性，对经济发展的指导意义很弱，在实践中往往蜕变为在招商引资中向大项目倾斜
“三三战略”，由原山西省委常委、山西省委秘书长聂春玉任吕梁市市委书记时提出。2011年，聂春玉调离吕梁，“三三战略”随即从吕梁政府报告中消失；2014年聂春玉落马，“三三战略”成“落水狗”。
2010年，时任吕梁市委书记的聂春玉接受《山西日报》采访时，阐述了“三三战略”，即强力推进转型发展、安全发展、和谐发展“三个发展”，着力实施以绿色、循环、低碳为主要特征的大项目建设，以产业、民生、民富为主要特征的扶贫开发，以班子、基层、作风为重心的新时期党的建设“三大工程”，倾力打造富裕、生态、特色“三新吕梁”。
按聂春玉的构想，大项目建设是“三三战略”的中流砥柱，集中3年时间，重点推进486个总投资3012亿元的重大项目建设，5000万元以下工业项目和1000万元以下农业、三产、基建项目不予考虑，“2010年年内将完成所有项目审批，一半以上开工建设，1/5建成；2011年上半年全部开工建设，年底3/5建成；2012年底全部建成达效。”
《国际金融报》记者查阅吕梁人民政府2005年到2014年的政府工作报告，“三三战略”被提及是在2009年后。2009年6月，原吕梁市市长张九萍在吕梁市第二届人民代表大会第一次会议上称，今后五年(2009年-2014年)是吕梁市全面落实“三三战略”的关键五年。2010年4月，张九萍在吕梁市第二届人民代表大会第三次会议上再提“三三战略”，并重复上一年“关键五年”的说法。
2011年，聂春玉升任省委常委，“三三战略”的说法在当年吕梁市政府工作报告中消失。2012年吕梁市政府报告中，原吕梁市市长丁雪峰首次对吕梁的经济发展道路提出“存在问题”，称产业结构不合理，“二产独大”。
2014年8月23日，中纪委消息，聂春玉涉嫌违纪，接受组织调查。
聂春玉落马后，“三三战略”的另一面被陆续揭出。多名山西煤炭大亨被爆与聂春玉官商勾结，如离柳集团前任董事长邸存喜，山西联盛董事局主席邢立斌等。聂春玉为这些煤炭大亨的项目“保驾护航”，后者则为聂输送利益。
聂春玉落马后，曾有国内媒体点评“三三战略”，反映了聂春玉“温水书记”的特色——“这几乎是一个无所不包的战略，没有很强的针对性，对经济发展的指导意义很弱，在实践中往往蜕变为在招商引资中向大项目倾斜。”
2015年1月，《国际金融报》记者致电吕梁市发改委、资源局、新闻办等多个政府部门，除电话无人接听的状况外，大多数工作人员在听到“三三战略”后，都对记者表示“不知道”。也有工作人员语气不悦，称“我是后来的”，便挂断电话。
国家行政学院公共管理教研部教授竹立家接受《国际金融报》记者时表示，“人在政在、人走政息”的现象暴露出，合理的法律监督体制在中国官场的缺失。“在美国，一把手的决策要经过监督部门的审核与批准，才能付诸实践。一旦付诸实践，又不能随便撤下。比如市长要实施一个项目，必须通过市政委员会的批准。有的小城市，委员会里就十几个人，但是这一套流程是铁打不动的。”
竹立家认为，除了制度出台机制缺失外，在中国，制度性监督平台的作用也没有发挥好，“比如说各级人大，一年有几件咨询案？监督功能还没有完全激活”。
记者查阅资料发现，除吕梁外，山西不少城市先后提了各自的“三三战略”，比如潞城市和侯马市。聂春玉的落马，并未影响到这些“三三战略”走红。侯马市宣传处一位秦主任即向《国际金融报》记者介绍侯马市委市政府在2013年提出的“三三战略”(三大经济、三大目标)。
当记者向他询问是否知道吕梁的“三三战略”，并说明是由聂春玉提出时，他表示没听说过侯马以外的“三三战略”，随后又补充说：“但也不表示它不存在。”
大项目共性
决策快大干快干
一把手职权过大，决策的设定完全是看个人喜好，在这样的体制下，政策的优劣很难保证不说，还容易滋生腐败
落马官员提过哪些政策？《国际金融报》记者梳理后发现，除少数“一把手”以“不作为”著称外，大多数地方要员均曾提出过个人色彩较浓的地方性战略，如九江“3+1”战略(赵智勇)、太原“不锈钢之都”(陈川平)、赣州保障房新政(潘逸阳)、广州“三旧”改造(万庆良)、重庆“大项目、大投入、大营销”战略(谭栖伟)、吕梁三项整治(杜善学)等。
这些政策从出台，到实施共性特征明显。
首先，速度快——政策出台快；执行“快”，甚至归纳为“XX速度”等一系列口号。
昆明“一湖四片”战略，由原云南省委书记白恩培牵头，即围绕滇池四周新建呈贡、安宁等四大新城。云南省第五、第六届政协副主席杨维骏通过博客爆料，该政策是白恩培上任不久后听到下属提出后，“立即”召开省委、省政府联席办公会议，“当场”作出实施决定，不顾“政协、人大以及社会上许多专家学者群起反对”。
杨维骏称，白恩培提出快速发展是第一要务，要先于一切、高于一切、重于一切。 “云南各个领域，都是只要快不要好”，“与党中央的科学发展观唱反调”。
忻州“大项目”战略，由原河北省委常委梁滨任忻州市委书记时提出，内容为发展主导产业，引进包括神华、鲁能在内的大项目、大企业。在他的指导下，企业进驻速度极快。例如，《山西科技报》曾撰文表彰由梁滨引入的鲁能晋北铝业公司，100万吨氧化铝工程实现两个“行业最短”——19个月建设工期，1周左右试车投产，“打破了长期以来铝工业慢步走、风险小的保守发展模式。”
“大滁城”战略，由原安徽省政协副主席韩先聪任滁州市委书记时提出。他曾这样解释该战略，“城市的建设发展就像打仗,要用蛙跳式发展模式，迅速布点，迅速形成合围”。他称，该战略实施不到一年，已完工16个项目，累计拆迁近100万平方米——“打通快速通道”、“社区拔地而起”、“路网框架形成”。
其次，规模大——项目数量多，范围广，投资金额大。
原广东省委常委万庆良着力推广的广州市“三旧改造”计划，截至2014年年底，改造面积达1.38亿平方米，预计花费2900亿元；原江西省委书记苏荣在江西推广“一大四小”绿化工程时，仅2012年一年，江西投入造林绿化资金就高达110亿元，逼近该工程最初测算的总投资额。
在竹立家看来，中国许多地方政策的设定，反映出一把手职权过大的顽疾。“对一把手的职权没有约束机制，他在位上时，决策的设定完全是看个人喜好，没人敢提意见”。在这样的体制下，政策的优劣很难保证不说，还容易滋生腐败、权钱交易等一系列问题。“权力没有约束，等于官员可以随心所欲。贪不贪，夺不夺，完全要看他个人的思想道德水准，这是靠不住的。”
烂尾政策
人走政息不可取
韩先聪的“大滁城”战略，被认为从根本上提升了滁州的城市面貌。落马之后，政策面貌也未大变
十八大后，随着各地落马官员增多，这些曾经大干快上的政策被揭出问题种种。从“一湖四片”霸占农民田地，到万庆良、梁滨等人收受巨额贿赂，这些政策阴暗面在短时间内被放大在公众眼前。
不少政策从“天上”掉入“泥泞”。比如，苏荣落马后，“一大四小”工程领导小组办公室被撤销，“一大四小”字眼也不再被提及；前河南省人大常委会党组书记秦玉海曾在河南推行“警务改革”，一些改革单位在秦被免职后又“恢复原形”；白恩培落马后，部分在呈贡的工程项目也陷入停滞，对白式政策的控诉则不时见诸媒体。
湘潭市委党校经济学讲师楚国良认为，政策的继任执行者要有“胸襟”和“胆略”。他对记者表示，继任者要正确对待前任的新政，既不应该因为前任落马就一味贬低对方的政策，也不能因为急于让自己的政策“上马”，便任由前任的政策“烂尾”。
一些名噪一时的新政成为“烂尾政策”、“烂尾工程”。据报道，中央已在去年年底叫停663个政绩工程，原山西省委常委申维辰主推的龙潭片区“新地标”、山西省高平市原市长杨晓波的“一号工程”等也相继停工。
竹立家认为，彻底改变“烂尾政策”的情况，还是要靠一个科学的法制监督平台。一方面，国家应当针对“烂尾项目”出台相关政策。另一方面，各级人大应当加大对烂尾项目的咨询和评测力度，“对于没有问题的项目，应当让人家继续做”。
从鸣锣敲鼓到无人问津，该以何种态度对待“问题官员”的政策、项目，成为中央反腐行动开展以来，地方各级政府面临的一重新考验。
评论人岳乾认为，“人走政息”、“烂尾政策”的现象，既不尊重社会本身所生成的秩序与演进方式，也不尊重治理者本身所形成的治理思路与治理秩序，它既是对社会的瓦解，也是对治理者共同体权力逻辑的戕害。
当然，也有少数政策获得较好的口碑，如韩先聪的“大滁城”战略，被认为从根本上提升了滁州的城市面貌。“对基础建设的改观不小，整个城市的形态框架全面拉开，而且(城市面貌)在他之后就没有大的变化。”一位滁州籍媒体人士向记者描述。记者王凯实习生谢隽
编辑：赵丹
