受省委常委会委托　王宪魁就《实施意见》做说明

关于《中共黑龙江省委关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的实施意见》的说明

王宪魁

  2014年11月25日

　　受省委常委会委托，我就《中共黑龙江省委关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的实施意见》起草情况向全会作说明。

　　一、关于起草《实施意见》的主要过程

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是我们党历史上第一个关于加强法治建设的专门决定，深刻回答了全面推进依法治国的一系列重大理论和现实问题，是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。全面贯彻《决定》精神，事关我们党执政兴国和人民幸福安康，事关黑龙江改革发展稳定全局和全面建成小康社会，必须作为一项重大政治任务抓实落靠。

　　今年8月初，中央《决定(征求意见稿)》下发党内征求意见后，省委即着手准备我省《实施意见》起草工作。10月初，成立了以我任组长，黄建盛、杨东奇、李海涛、盖如垠同志任副组长，相关部门和两位市里的主要负责同志，以及法学专家共22人参加的文件起草组，省委政法委、省委政策研究室承担具体执笔工作。《实施意见》起草在省委常委会领导下进行，历经调查研究、文稿起草、征求意见三个阶段。

　　在调查研究阶段，省委政法委和省依法治省领导小组办公室于今年9月初组成调研组，先期开展了深入细致的调查研究工作，形成《关于推进依法治省工作有关情况的调研报告》，为《实施意见》起草奠定了基础。

　　在文稿起草阶段，起草组在党的十八届四中全会召开后，认真学习、深刻领会全会精神实质和《决定》科学内涵，立即开始文稿起草，反复进行推敲，先后数易其稿，在确保中央《决定》精神全覆盖和充分体现我省实际的基础上，形成了《实施意见(征求意见稿)》。

　　在征求意见阶段，省委先后组织召开党政干部、专家学者座谈会，省人大代表、省政协委员座谈会，民主党派、工商联、无党派人士座谈会征求意见，同时书面征求了省委常委及省委委员、候补委员，省人大、省政府、省政协领导同志，各地各部门领导班子、省党代会代表的意见和建议，征求意见人数达508人，各方面共提出意见和建议549条，扣除重复性意见后为485条。省委责成文件起草组认真梳理和研究这些意见和建议。文件起草组对《实施意见(征求意见稿)》作出362处修改，覆盖了95家单位的316条意见和建议。修改后的《实施意见》稿，11月20日经省委常委会审议通过后，又书面征求了省委委员、候补委员意见，形成了提交省委全会审议的讨论稿。

　　二、关于起草《实施意见》的基本考虑

　　　《实施意见》起草，始终注意把握以下几个方面。

　　一是全面贯彻中央精神。按照我国宪法法律规定和政法体制安排，法治的顶层设计在中央，法律的制定权在中央，地方必须服从和严格执行中央统一决策部署。基于这个考虑，我们始终把中央《决定》作为起草《实施意见》的根本依据，并深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，力求提出的任务措施，与中央决策要求相衔接。关于全面推进依法治国的重大意义、指导思想、总目标、基本原则、各项任务和重大举措，中央《决定》都作出了科学阐述、明确规定和全面部署，对这些重大问题，《实施意见》不再用大篇幅表述，而是鲜明提出要深刻领会、充分认识、牢牢把握和全面落实，与中央保持高度一致。对《决定》提出事权在地方的具体任务措施，《实施意见》提出要严格贯彻执行、深入推进落实，并结合省情进行了具体细化。

　　二是坚持省委对建设法治黑龙江的领导。习近平总书记指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。基于这个考虑，《实施意见》起草，注重强调加强和改进省委对建设法治黑龙江的领导，并决定成立建设法治黑龙江工作委员会，确保实现省委领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。

　　三是紧密结合黑龙江实际。建设法治黑龙江是全面推进依法治国基本方略在我省的具体实践，必须坚持从省情出发，制定符合实际的推进措施。近年来，我省法治建设呈现良好发展态势，但也存在许多问题，主要表现在：立法不适应经济社会发展需要，立法质量需要进一步提高；执法司法不规范、不严格、不透明、不文明，以及不作为、乱作为等问题仍然存在；一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强，以言代法、以权压法现象依然较多；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，“托关系”、“找熟人”的不良风气在各行各业普遍存在。基于这个考虑，《实施意见》抓住我省法治建设的关键环节和要害问题，提出一系列务实管用的办法举措，力求符合黑龙江实际，具有较强的针对性和操作性。

　　四是着力体现改革创新。习近平总书记指出，解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革。党的十八届三中全会和四中全会作出的决定，是贯彻落实党的十八大战略部署的姊妹篇，全面深化改革要靠全面推进依法治国来保证，全面推进依法治国要靠全面深化改革来实现。建设法治黑龙江，必须以改革创新的精神，破解我省法治建设存在的体制机制问题。基于这个考虑，《实施意见》起草坚持改革方向、问题导向，直面我省法治建设领域存在的突出问题，提出加快行政审批制度改革、综合执法体制改革、审计体制改革等一系列改革举措，特别是提出尽快理顺农垦、森工系统法院、检察院管理体制，改变体制不顺和企业办法院、企业办检察院缺乏人民代表大会有效监督的现状，力求通过系列改革措施，不断开创建设法治黑龙江的良好局面。

　　五是坚持做到法治为民。坚持人民主体地位是全面推进依法治国的基本原则。建设法治黑龙江，必须以保障人民根本权益为出发点和落脚点，确保法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。基于这个考虑，《实施意见》起草积极回应广大人民群众新期待，提出拓宽公民有序参与立法途径、加强人权司法保障等一系列任务措施，力求使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。

　　三、关于《实施意见》的框架布局

　　　《实施意见》除导语外，共分六个部分、三十二条。

　　导语部分表明我省贯彻落实中央《决定》的鲜明态度，提出建设法治黑龙江的总体要求。

　　第一部分讲加强宪法法律实施，推进科学民主立法。包括加强对宪法法律实施情况的监督检查、健全立法机制、提高立法质量、加强重点领域立法4个方面内容。

　　第二部分讲坚持依法行政，建设法治政府。包括依法全面履行政府职能、健全行政决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面实施政务公开6个方面内容。

　　第三部分讲保证公正司法，提高司法公信力。包括完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、严格规范司法行为、加强人权司法保障、保障人民群众参与司法、推进司法公开、强化对司法活动的监督7个方面内容。

　　第四部分讲增强全民法治观念，推进法治社会建设。包括推动全社会树立法治意识、加强诚信建设、推进各领域各行业依法治理、加强法律服务体系建设、健全依法维权和化解矛盾纠纷机制、深入推进社会治安综合治理6个方面内容。

　　第五部分讲加强法治工作队伍建设，提供组织和人才保障。包括建设高素质法治专门队伍、加强法律服务队伍建设、创新法治人才培养机制3个方面内容。

　　第六部分讲加强和改进党的领导，为建设法治黑龙江提供根本保证。包括坚持依法执政、坚持和完善政法委员会制度、严格执行党内法规制度、提高党员干部法治思维和依法办事能力、推进基层治理法治化、强化组织实施和责任担当6个方面内容。最后部分提出号召。

　　四、需要说明的几个问题

　　这里，我就《实施意见》涉及的几个重大举措，介绍一下省委的考虑。

　　第一，关于提高立法质量。提高立法质量是加强和改进地方立法工作的关键。推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。《实施意见》按照科学立法、民主立法的要求，对提高我省立法质量作出了安排部署。比如，加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制；规范地方性法规规章审议程序，提高审议质量；完善法规草案表决程序，对重要条款可以单独表决，等等。这些重大举措，有利于从体制机制上推动我省立法过程更加科学民主，更加公开透明，确保立出反映民意、联系实际、务实管用的良法。

　　第二，关于加强重点领域立法。墨子说过，天下从事者，不可以无法仪，无法仪而其事能成者，无有也。全面深化改革，全面建成小康社会，必须加强重点领域立法，确保各方面工作有法可依。《实施意见》对加强重点领域立法，主要从两个层面作出部署。对于中央层面的立法任务，《实施意见》提出要依法保障公民权利，实现公民权利保障法治化；严格落实中央《决定》关于经济、政治、文化、社会和生态文明等方面法律制度的规定，加强与法律、行政法规实施相配套的地方立法。对于我省层面的立法任务，《实施意见》提出要结合省情实际，围绕“五大规划”发展战略和东部陆海丝绸之路经济带建设，制定和完善经济社会发展需要的地方性法规规章，并提出了具体立法任务。这是因为，我省正在实施的“五大规划”是经党中央、国务院批准的国家层面发展规划，东部陆海丝绸之路经济带建设也将列入国家“一路一带”发展战略，对于我省加快发展具有重大战略意义，必须作为改革和立法工作的重中之重突出出来。把“五大规划”和东部陆海丝绸之路经济带建设的重大改革举措，上升为地方性法规规章，有利于实现我省立法和改革决策相衔接，确保改革于法有据并在法治轨道上进行；有利于更好推进实施“五大规划”发展战略和东部陆海丝绸之路经济带建设，确保我省经济社会持续健康发展。特别提出注重生态文明建设立法，促进美丽黑龙江建设。另外，《实施意见》还从大力营造市场化和公平正义法治环境的角度出发，提出了加快制定、完善园区项目建设、非公有制经济发展、社会保障等方面地方性法规规章。

　　第三，关于建设法治政府。政府是执法主体，承担着绝大部分法律法规的实施。建设法治黑龙江，推进依法行政是关键。多年来，发展环境不好始终是困扰我省加快发展的顽瘴痼疾，原因就是各级政府依法行政意识不强、执法能力水平不高。为此，《实施意见》提出必须坚持依法行政，加快建设法治政府。一是依法全面履行政府职能，提出要加快转变政府职能，继续深化行政审批制度改革，坚决纠正不作为、乱作为。二是完善行政决策机制，提出要实施重大决策事项听证，完善行政决策风险评估机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。三是深化行政执法体制改革，提出要推进综合执法，加大社会保障领域行政执法力度，防止办理最低生活保障金中的骗保、漏保行为。四是坚持严格规范公正文明执法，提出要依法惩处各类违法行为，推行执法流程网上管理，改进和创新执法方式。五是强化对行政权力的制约和监督，提出要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，增强监督合力和实效。六是全面实施政务公开，提出要重点推进重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开，规范和发展各级各类行政服务中心，推行一站式服务。这些措施有利于把行政权力纳入法治轨道，切实提高行政决策的科学化、民主化和法治化水平。

　　第四，关于推进公正司法。公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。我省是进入计划经济最早、退出较晚的省份，长期以来，很多人崇尚权力、淡薄法律，存在以言代法、以权压法、司法公信力不高等问题。《实施意见》对推进公正司法，提出了一系列任务措施。在完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度上，提出要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，各级行政机关要依法参与诉讼活动、认真履行法定义务、自觉履行生效裁判。在优化司法职权配置上，提出要积极推进司法体制改革试点工作，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。在严格规范司法行为上，提出要明确和严格执行司法各个环节的办案要求和操作规则，围绕推进以审判为中心的诉讼制度改革，对全面贯彻证据裁判规则、深化量刑规范化改革、加强对刑罚变更执行监督、实行办案责任制等作出了部署。这些措施有利于规范司法行为，确保让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　第五，关于加强诚信建设。人无信不立，业无信必衰，国无信则危。近年来，我省诚信建设虽然取得积极进展，但社会诚信意识和信用水平不高，人们的规则意识和契约精神不强，信用缺失与社会主义市场经济规则不相适应，与社会主义核心价值观背道而驰，严重败坏社会风气。《实施意见》主要从制度规范的角度出发，对加强诚信建设作出安排部署。就总的要求来讲，提出要大力营造诚信环境，加快建设全省统一征信平台，健全激励诚信、惩戒失信长效机制，形成有利于弘扬诚信的政策导向、利益机制。就各个社会主体来讲，提出要加强诚信政府、诚信企业、诚信组织、诚信公民建设，并针对每个社会主体提出了诚信建设任务。这些措施，有利于提高全社会整体信用水平。

　　第六，关于建设高素质法治专门队伍。法治专门队伍承担着立法、执法、司法重任，其能力、素质和水平，对建设法治黑龙江至关重要。《实施意见》对我省法治专门队伍建设，主要从四个方面作出部署。一是把思想政治摆在首位，加强理想信念和社会主义法治教育，这有利于确保我们这支队伍忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。二是推进立法、执法、司法干部和人才跨部门交流，这有利于推动法治专门队伍改善结构、增强活力、开阔视野、提高能力。三是完善法律职业准入制度，积极争取并制定出台偏远地区法官、检察官、人民警察选任录用政策，合理设置考录条件，这有利于解决我省偏远地区司法执法人才短缺问题，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化。四是建立法官、检察官逐级遴选制度和鼓励支持优秀法官、检察官下派挂职或任职，这有利于建立合理的法官、检察官培养阶梯和机制，提升我省司法整体水平。

　　第七，关于加强和改进省委对建设法治黑龙江的领导。《实施意见》按照坚持党的领导基本原则，对省委领导建设法治黑龙江提出加强和改进措施。一是坚持依法执政，提出要完善党委依法决策机制，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事。二是坚持和完善政法委员会制度，提出要加强党委政法委建设，规范机构设置，健全体制机制，完善工作程序，提升领导政法工作的制度化、规范化、科学化水平。三是严格执行党内法规制度，提出要及时清理、修订、废止、完善党内规范性文件，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。四是提高党员干部法治思维和依法办事能力，提出各级领导干部要以身作则、以上率下，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。五是推进基层治理法治化，提出要发挥基层党组织在法治建设中的战斗堡垒作用，加大村级“两委”干部法律培训力度。六是强化组织实施和责任担当，对党委、人大、政府、政协、审判机关、检察机关及各地落实建设法治黑龙江任务提出明确要求。这些措施有利于充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，切实把党的领导落到实处。全面落实依法治国基本方略，建设法治黑龙江，是一项系统工程。制定好我省《实施意见》，对于凝聚全省干部群众的智慧和力量，共同建设法治黑龙江，具有重要意义。希望大家在讨论过程中，畅所欲言、献计献策，既提出建设性的修改意见和建议，进一步完善《实施意见》的任务措施，又谈认识和体会，加深对中央《决定》和省委《实施意见》的深刻理解和准确把握。让我们共同努力，把这次全会开好。