“营改增”立下军令状 增值税向中央倾斜“不大可能”

　　3月7日，财政部部长楼继伟、部长助理许宏才就“财政工作和财税改革”的相关问题回答中外记者的提问。楼继伟回应称税制改革低于社会预期，“很惭愧”。其中李克强总理已为“营改增”定下5月1号的军令状。

　　随着经济继续面临下行风险，2016年财税政策的主题将是“减税”和“赤字”。国务院总理李克强在3月5日的政府工作报告中确定了今年财税工作的基调。过去一两年间，“财政政策在宏观调控中要发挥更大作用”的声音此起彼伏，虽然政策动作在一些经济学家看来依然过于保守，但也是近年少见的扩张力度。

　　例如政府工作报告中提出将今年的财政赤字率提高到3%，是近年首次达到这么高的比例。

　　央行调查统计司司长盛松成不久前撰文称可将中国财政赤字率提高到4%甚至更高水平，社科院学部委员、前央行货币政策委员会委员余永定在接受时代周报记者采访时也表示赞成。不过，资深财税专家、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所专家组组长倪红日则指出“赤字短期可以提高，但不能指着赤字过日子”。

　　5月1日“营改增”将覆盖全行业

　　2015年底的中央经济工作会议一改此前数年“结构性减税”的提法，提出“实行减税政策”，日前的十二届全国人大会议上，国务院总理李克强作报告时，“结构性减税”未被提及，而是直接使用“减税降费”。这意味着更有力的减税信号。

　　2016年减税的重头戏仍然是营改增。李克强总理宣布了减税降费方面今年要采取的三项措施：一是全面实施营改增，从5月1日起，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活性服务业，将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，确保所有行业税负只减不增。二是取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等免征范围。三是将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。李克强称，实施上述政策，今年将比改革前减轻企业和个人负担5000多亿元。

　　“营改增”承担了减税以及完善税制结构的双重任务。原计划在“十二五”力争完成的营改增，2015年并未收官。

　　据了解，从2009年起，我国开始了生产型增值税向消费型增值税转型的改革，所谓消费型增值税，是指允许纳税人在计算增值税额时，从商品和劳务销售额中扣除当期购进的固定资产总额的一种增值税，但目前只允许机器设备等固定资产抵扣。

　　“营改增”现在还剩建筑业、房地产业、金融业和生活类服务业四个难点行业尚未进行。在后续营改增全面推开过程中，新增不动产所含增值税也会进入抵扣范围，这带来的减税效果将非常明显。

　　接受时代周报采访的财税专家表示，政府工作报告的表述，意味着到5月1日“营改增”将覆盖所有行业和企业。住建部办公厅不久前也发文，要求做好建筑业营改增建设工程计价依据调整准备工作，文件称，建筑业拟征增值税率为11%，各地区、各部门需在2016年4月底前完成计价依据的调整准备。

　　增值税向中央倾斜“不大可能”

　　目前，营业税、企业所得税和个人所得税是我国地税收入中的三大主体税种，增值税是中央和地方共享税，中央和地方的分享比例是75∶25，营改增的推进无疑使得地方税收收入缩小。此前有学者测算得出，营改增完成后地方财政收入将会减少30%。

　　因此李克强总理在政府工作报告中还提出，要“合理确定增值税中央和地方分享比例。把适合作为地方收入的税种下划给地方，在税政管理权限方面给地方适当放权。”

　　“财政部还在研究方案，还没出来，增值税中央和地方分享比例的调整会向地方倾斜。”资深财税专家、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所专家组组长倪红日对时代周报表示。此前有观点认为考虑到一些事权会收归中央，增值税分享比例也可能会向中央倾斜，但倪红日在接受时代周报采访时对此表示“不大可能”。

　　至于“把适合作为地方收入的税种下划给地方，在税政管理权限方面给地方适当放权”的说法，虽然政府工作报告没有提及具体税种，但此前舆论最为关注的是消费税的调整。在我国消费税是次于增值税、企业所得税、营业税的第四大税种，此前有媒体报道说消费税可能由中央税变成中央和地方共享税。

　　不过，根据时代周报记者了解，将部分消费税划给地方现在主要还是学界层面的探讨。消费税改革首要的是扩围。财政部财科所所长刘尚希此前表示，按照财税改革的整体方案，消费税改革的基本原则是：将“三高”，即高耗能、高污染和高档消费品，纳入消费税的征收范围。

　　倪红日对时代周报记者表示，哪些税种会下划给地方，相关部门并没有确定，现在还不好说。

　　在人大会议新闻发布会上，会议发言人傅莹回应税收法定问题时提到，2015年立法法修改后，所有税种的设立、税率的确定、税收征收管理等基本内容都由法律规定。环境保护税法、资源税法、增值税法、关税法等都已经列入了立法规划。“其中，环境保护税法列入了今年的立法计划，我们希望能够顺利出台。”

　　“环境保护税去年已经征求意见了，个人所得税改革方案也在酝酿，但是既然政府工作报告中除了营改增没有提到其他，那么其实也就没有时间表。”倪红日表示，今年税制调整的主要力量放在营改增上。

　　扩大赤字主要用于减税降费

　　去年以来，经济下行的局势愈加严峻，政府工作报告明确要“实施增加必要的财政支出和政府投资，加大对民生等薄弱环节的支持”。

　　因此降税减费少不了更大的财政赤字支持，市场预期的财政赤字扩大终成现实。李克强在作政府工作报告时宣布：2016年，赤字率提高到3%。据了解，这是近年首次达到这么高的比例。

　　“中国的财政赤字率和政府债务率在世界主要经济体中相对较低，这样的安排是必要的、可行的，也是安全的。适度扩大财政赤字，主要用于减税降费，进一步减轻企业负担。”李克强如是说道。

　　一直以来，欧盟马斯特里赫特条约中提出的60%的政府负债率和3%的赤字率红线，被视为财政风险警戒线，中国官方和民间也常常引用这一标准。2009年为应对国际金融危机冲击，中国财政赤字率曾大幅提高至2.8%。去年的赤字率则是2.3%。

　　具体地说，今年拟安排财政赤字2.18万亿元，其中，中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元。跟往年相比，财政赤字增加5600亿元，中央和地方分别增加了2800亿元。

　　与5000多亿元的减税幅度对比，赤字增加幅度大致相当。因此政府工作报告也表示“适度扩大赤字，主要用来减税降费”，两会期间也有财税专家强调，赤字率提高主要不是用在开支上，而是用在减免各种税费上，财政对基建投资等方面的支持还需依赖其他手段。

　　也因此，3%的赤字率在一些专家学者看来还太保守。央行调查统计司司长盛松成不久前撰文称，可将中国财政赤字率提高到4%，甚至更高水平，3%的警戒线并不符合我国的实际情况。社科院学部委员、前央行货币政策委员会委员余永定也在接受时代周报记者采访时表示，赞成盛松成的观点，现阶段刺激经济货币政策不是有效政策，必须依靠财政扩张。

　　高赤字率是防止经济继续下行危险的无奈选择，也有专家认为赤字的增加应更谨慎。“在这个问题上不能按照国际水平去比较，因为实际上现在一些国家的政府主权债务、政府负债率、赤字率已经很高，跟其他经济发达国家比，我们的确不能说是高的，比日本、美国都要低，但是他们自身的模式是有问题、需要改革的，我们应该借鉴别人的好的经验，而不是别人的教训。赤字短期可以提高，但不能指着赤字过日子。”倪红日表示。

　　地方债发行量或接近5万亿

　　如果新增加的赤字主要只能用来弥补税收收入的下降，那么财政支出的扩张还要依赖其他方式。值得注意的是政府工作报告中提到的不计入财政赤字、列入政府型基金预算管理的地方专项债规模—较2015年的1000亿元增加了3000亿元，达到4000亿元。

　　年初，中金公司的一份报告称，2016年地方政府债券发行量会达到4.5万亿-5万亿。根据此次政府工作报告的内容，这一数据基本合理。

　　2015年，经全国人大、国务院批准，下达的新增地方政府债券额度为6000亿元，其中包括5000亿元的一般地方政府债券和1000亿元的地方专项债。根据今年的政府工作报告安排的数字，7800亿元的地方财政赤字和4000亿的地方专项债相加，今年的新增地方政府债券发行规模会达到1.18万亿元。

　　与此同时，地方政府置换债券还将继续发行—去年的置换规模是3.2万亿元。据时代周报了解，2016年只有2.8万亿元地方债务到期，但根据财政部此前表示的“存量债务将用三年左右时间进行置换”的计划，未来三年共有11.2万亿元地方债务需要置换为债券，年均需要置换3.7万亿元，多家市场机构的研究报告指出，地方政府今年可能提前置换未到期债务。

　　因此按照1.18万亿元的新增地方债发行规模加上年均3.7万亿元的置换规模计算，今年地方政府债券发行量接近5万亿元。