预付卡消费乱象怎么治？ ——三位全国人大代表参与调研预付卡消费领域公益诉讼

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　　预付卡消费案件，案值虽小，但是涉及人数众多，有消费者不熟悉维权途径，只好吃“哑巴亏”。

　　经营者乱发预付卡的现象，严重扰乱了市场秩序，其主要原因在于对经营者缺乏监管。

　　希望检察机关督促行政机关履职，并可深入探索支持起诉、诉前检察建议等办案方式。

　　“游泳健身了解一下！”销售人员热情地介绍。终于下决心办了卡，可没几天，门店关门老板跑路了，你想维权却不知道找谁。

　　此类预付式消费还广泛存在于教育培训、美容美发、洗车、餐饮等日常领域，由此引发大量纠纷。记者发现，新冠肺炎疫情发生后，预付式消费纠纷明显增多。

　　这些现象引起了全国人大代表鲍文波、刘蕾、韩振东的注意。今年全国两会期间，三位代表提出了关于探索预付卡消费领域检察公益诉讼，推动相关法律完善的建议。近日，具体办理此建议的最高人民检察院第八检察厅经认真研究，邀请三位代表赴上海和黑龙江两地实地调研。

现状，“关门跑路”高发

　　近年来，预付式消费作为一种新型消费模式发展迅速。日常生活中，单用途商业预付卡通常表现为储值会员卡、礼品卡、购物卡（券）等，涉及商品、服务等诸多消费领域。预付式消费解决经营者资金短缺问题的同时，也给消费者带来一定方便和实惠。但有关预付式消费的纠纷也不断增多，经营者卷款“跑路”时有发生，引起社会广泛关注。

　　正如鲍文波代表所言，这样的预付卡消费案件，案值虽小，但是涉及人数众多，身边的人不少都经历过类似事情，因为案值小、不熟悉维权途径，只好吃“哑巴亏”。现实中，如何破解这种维权困境？

　　代表们来到调研的第一站——上海。据上海市“12345”市民服务热线统计，2019年上海单用途卡领域投诉共44275件，其中关门跑路投诉共21155件。2020年上半年单用途卡领域投诉共26478件，主要集中于培训（占比36%）、健身（占比28%）、美容美发（占比23%）领域；其中关门跑路投诉共13352件。

　　上海市杨浦区检察院曾受理一起此类案件。某公司向消费者提供多款VIP套餐合同，消费者全额付款后，取得相应订单编号及密码。凭借编号及密码，消费者可在该店铺内兑付相应商品直至余额清零。但消费者因故要求退款时被拒，产生了纠纷。检察机关梳理分析后发现，存在的主要问题有超限额发卡、恶意发卡、不履行信息对接义务、退卡难等。

　　数据显示，对发卡经营者投诉量持续上升，尤其是“关门跑路”事件居高不下。有关部门表示，除了消费者的维权意识增强，新冠肺炎疫情也成为大量中小微发卡经营者关门跑路的重要诱因。

　　另外，记者采访了解到，大多数发卡经营者履约能力有限，涉单用途卡投诉经营者尤其是涉关门跑路投诉经营者，在涉诉时大多已出现资不抵债的情形，消费者合法权益难以得到保障。

　　相似的问题也出现在黑龙江。调研中，黑龙江省消费者协会有关人员表示，预付式消费因市场覆盖面广、进入门槛低、从业流动性大、资金监管难，已成为投诉热点。近三年来，全省各级消费者协会受理预付卡消费者投诉占投诉总量的17%，占生活服务类投诉的31%，但解决率只有7%。

　　“经营者乱发预付卡的现象，严重扰乱了市场秩序，其主要原因在于对经营者缺乏监管。”刘蕾代表认为。三位代表提出，有必要规范行政监管，强化司法保护，推动立法完善，促进社会治理。

尝试，上海率先立法

　　早在2012年，商务部就出台了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，对商业领域的发卡企业提出了具体的管理规范。这是国内第一次以部门规章的形式规范单用途卡市场。该《办法》法律位阶较低，调整对象只包括零售业、住宿餐饮业和居民服务业的企业法人，同时因缺乏信息平台技术支持，无法解决经营者虚报、瞒报、漏报发卡情形。

　　发卡经营者缺乏有效监管，不利于市场健康发展。“在侵权行为不断发生、部门规章手段有限、单用途卡功能异化导致行业发展偏离正常轨道的背景下，有必要通过立法规范发卡行为，维护公平竞争，让其回归商业本源，营造良好的市场环境。”上海市商务委员会表示，单用途预付卡立法工作历来为上海市人大代表、政协委员高度关注。

　　2013年至2018年，20余位上海市人大代表、政协委员累计提出相关书面意见和提案近30件，单用途卡立法必要性明显。为了加强上海市单用途预付卡领域监管，规范市场秩序，优化营商环境，2016年上海市人大常委会牵头启动了单用途卡立法调研工作，2019年1月，上海市人大常委会通过《上海市单用途预付消费卡管理规定》（以下简称《管理规定》），率先在全国实现单用途卡地方立法。同年4月，上海市人民政府印发《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》（以下简称《实施办法》）。

　　通过大量研究论证，上海市逐步确定了“一平台+三制度”的立法体系，建设全市统一监管平台，建立“信息对接”制度，要求该市各行业、各领域的企业及个体工商户发卡经营者均要建立自有业务处理系统或使用免费的公共基础业务处理系统，并与监管服务平台信息对接，目前已信息对接发卡经营者493家。另外还建立了“风险预警”和“信用治理”制度，制定“单用途卡严重失信主体名单”，目前已通过监管服务平台公示两家严重失信主体。“上海率先尝试地方立法，先行先试，值得学习，经验值得总结推广。”刘蕾代表称赞。

　　事实上，黑龙江也借鉴了上海等地的做法，针对预付卡消费领域存在的监管严重缺位、无法可依问题，专门加强预付卡消费领域监督管理，规定了经营者设立登记六个月后方可发放预付卡，严格经营者发放单张预付卡的最高金额，并且对严重失信的经营者规定了相应的处罚措施。

　　目前，上海市单用途卡规范体系虽然已经较为完善，但在行政实践中还面临一定问题。培训行业、健身行业对流动资金依赖性较强，相关行业主管部门仍在研究具体风险警示政策。单用途卡“社会共治”模式尚有进一步健全、细化的空间。

依据，民诉法赋权

　　对于一般的预付卡消费侵权，如违约不退款、关门跑路等行为，三位代表表示，检察机关除了对涉嫌犯罪者依法通过刑事诉讼追诉追赃挽损外，还可以尝试提起刑事附带民事公益诉讼，或者支持消费者协会提起消费民事公益诉讼。

　　民事诉讼法第五十五条第一款规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。“依据该规定，如果预付卡消费领域发生的侵权行为属于‘侵害众多消费者合法权益’的行为，法律规定的机关和有关组织可以提起消费民事公益诉讼。建议中提出的支持起诉、提起公益诉讼等方式均有法律依据，具有可操作性。”最高人民法院有关负责人提出，司法实践中，就消费公益诉讼，会存在原告能否提出损害赔偿诉请、能否提出惩罚性赔偿诉请、如何与私益诉讼进行衔接等难点问题，需要进一步调研和论证。

　　“检察院和法院在检察实践和审判实践中如发现监管盲点及相关不规范行为，要及时采取检察建议或者司法建议的方式提示相关职能部门完善监管制度。”调研中，黑龙江省高级法院有关负责人也表示，将争取加快建立刑事、行政、民事三合一的审判模式，不断强化各类型诉讼工作的有效衔接，以制度上的顶层设计保证预付卡领域公益诉讼案件的审理效果，最大限度保障消费者的合法权益。

　　在国家市场监督管理总局有关负责人看来，探索预付卡消费领域检察公益诉讼，推动相关法完善，对促进单用途预付卡行业健康发展，切实保护消费者合法权益具有积极意义。下一步，市场监管部门将立足职能，支持探索预付卡消费领域检察公益诉讼。

　　“非常支持检察机关提起公益诉讼，法院判决让企业进入失信名单后，对企业限制力会加大。有必要在全国层面完善立法，增强消费者理性消费的意识，减少维权困难。”上海市市场监督管理局消费者权益保护处副处长谢正豪说。

　　“消费者协会作为原告提起消费公益诉讼并不影响单个消费者就侵害自身合法权益的行为另行提起诉讼，这也符合保护消费者合法权益的立法目的。”对于完善我国消费公益诉讼制度，上海市消费者权益保护委员会建议，可以扩大民事诉讼起诉资格的范围，在民事诉讼法第一百一十九条的基础上针对公益诉讼作例外规定，即明确规定涉及公益侵权的案件的，法律规定的有关机关或组织也可以作为原告提起诉讼。他们还建议扩大提起消费公益诉讼的主体范围。除消费者协会外，有关行政职能部门也应该具有消费公益诉讼原告资格。

鼓励，用好磋商程序

　　最高检第八检察厅负责指导上海、黑龙江等地，积极稳妥探索预付卡消费领域民事公益诉讼，对预付卡经营活动负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关可依法提出检察建议、提起行政公益诉讼。同时，鼓励在办理此类行政公益诉讼案件时多运用磋商程序和方式，督促行政机关自行纠错整改。

　　今年6月，上海市杨浦区检察院发现，辖区两家美容美发公司在经营活动中向消费者发售1000元至10万元不等面值的“会员卡”，违反了《管理规定》关于单张记名卡限额不得超过5000元，单张不记名卡不得超过1000元的规定。其中一家公司注册资本仅10万元，但发行的预付卡单张充值金额最高竟达10万元。两家公司均未在上海市单用途卡协同监管服务平台上进行备案和信息对接，逃避行业主管部门监管，使得经营过程中潜在的风险不能被有效识别，不特定消费者合法权益可能受到侵害。

　　根据《管理规定》和《实施办法》，当地商务部门负责本辖区商务领域单用途预付卡经营活动的日常监督管理，落实信息对接、动态预警、风险防范处置、严重失信主体认定等工作。杨浦区检察院本着双赢多赢共赢的工作理念，以及发挥公益诉讼重在预防的职能作用，通过《告知函》向商务部门通报了上述情况，并提出建议。

　　检察机关建议商务部门对两家公司超限额发卡的行为依法责令改正，逾期仍不改正的，依法进行处理；定期排摸辖区内发卡企业的基本情况，加大对发卡企业的法制宣传力度，督促发卡企业及时与协同监管服务平台进行信息对接；注重在日常监管中实现与行政执法部门的信息共享、协调沟通和执法联动，协同行政执法部门对违法行为进行处罚，促进辖区内的发卡企业合规经营，有效防范市场风险。目前，有关行政执法机关正在督促两家公司进行整改。

　　对于上文提到的消费者要求退款被拒案件，杨浦区检察院工作的主要方向是通过圆桌会议、约谈等方式，助推行政机关加强对市场主体的引导及监管；对于存在霸王条款等违反合同法的行为，可以研究通过民事公益诉讼方式宣告其条款无效，从而防范群体性纠纷的发生。

　　刘蕾代表和韩振东代表充分肯定了杨浦区检察院在预付费卡检察公益诉讼方面的有益探索，希望检察机关持续支持、推动行政机关加强对市场主体的引导及监管，并可深入探索支持起诉、诉前检察建议等办案方式。

　　检察公益诉讼的有益探索也得到了当地党政领导的有力支持。“全国人大代表刘蕾提出‘探索预付卡消费领域检察公益诉讼’建议后，黑龙江省同江市检察院与当地市场监督部门建立工作联系，探索相关工作，积极维护消费者合法权益。”同江市政法委书记王胜芝说。

　　“今年，黑龙江省佳木斯市向阳区检察院还成立了支持起诉中心，依法保障社会弱势群体合法权益，体现了检察机关充满人文关怀，有温度、有深度、有力度，让人民群众有更多的获得感和幸福感，这让我很感动。”向阳区委副书记、区长王威如此评价。

　　此次调研再次论证了检察公益诉讼可以在保护公共利益中发挥更大作用。第八检察厅相关领导表示，将结合民法典、电子商务法等法律实施，研究提出立法建议，从顶层设计上堵塞预付卡消费领域监管漏洞，让预付卡真正发挥便民惠民的价值和功能。