预算法近二十年来首次大修 着重体现财税改革精神

　　8月25日，正在北京召开的十二届全国人大常委会第十次会议对关于修改预算法的决定(草案)进行了审议。至此，这部法律修改草案进入全国人大常委会四审。全国人大法律委员会认为草案经过三次审议修改，已经比较成熟，建议本次会议审议通过。

　　 【关键词】全口径预算

　　 政府的全部收入、支出都应纳入预算

　　预算法素有“经济宪法”之称。我国现行预算法自1995年开始正式实施，已经实行了近20年。期间，无论是经济社会发展程度还是社会公众对于预算制度的认知和理解，都发生了深刻变化，现行预算法中的一些条款已经不再适应当前形势，因此，修改预算法也早已被全国人大列入了议事日程。

　　修改预算法的决定(草案)中开宗明义地指出，预算法的立法目的是“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”。这与十八届三中全会的决定以及中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》提出的要求一致。

　　修改稿重点强调了全口径预算，明确规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四项内容，并对这四本预算进行了具体定义。同时，修改稿还规定，各级预算应当遵行统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。

　　 【关键词】地方债

　　 地方政府举债，须有偿还计划和稳定的偿还资金来源

　　随着经济社会的高速发展，对基础设施建设等项目的投入不断加大，一些地方政府因此背上了沉重的债务，地方债问题也成为社会公众十分关心的热点话题。此次修改决定(草案)对地方政府债务管理作出了明确规定，回应了社会关切。

　　修改稿中明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。同时规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。但举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。同时，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，而且只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

　　此外，修改稿中还明确规定，政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。同时明确，国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字。

　　修改稿还对国务院管控地方债务提出了明确要求，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

　　 【关键词】转移支付

　　 市场竞争能有效调节的事项，不得设立专项转移支付

　　转移支付是各级政府之间通过一定的形式和途径转移财政资金，用以补充公共物品而提供无偿支出的活动，也是我国为了弥补“支出高度分权，税收中央集权”的财政体制特点所带来财力缺口的重要手段。但现行预算法中并未对此进行相应的规范和管理，因此也带来一些资金滥用、“跑部钱进”、资金效率不高等问题。因此，此次修改稿中对转移支付也作出了相应规定。

　　修改稿明确规定，国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。

　　同时，修改稿还要求，专项转移支付应当建立健全定期评估机制和退出机制，且市场竞争能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金，但上下级政府共同承担的事项除外。

　　 【关键词】人大监督

　　 应重点审查重点支出和重大投资项目预算安排是否适当

　　预算公开，对于保障群众对财政预算的知情权、参与权和监督权，促进预算管理法制化、民主化、科学化，具有重要意义。现行预算法中并没有对预算公开作任何规定，修改稿专门对预算公开作了详细规定。

　　修改稿中规定，经本级人民代表大会或者人大常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行报告及报表，应当在批准二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。

　　此外，修改稿还对预决算的审查监督提出明确要求，规定各级人大不仅要对本级预算、决算进行审查，而且应当重点审查重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况；举债规模、结构、使用、偿还等情况；超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况等内容。

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　　 预算法修改历程

　　我国现行预算法于1994年在第八届全国人大二次会议上通过，1995年1月1日正式实施，迄今已20年。随着经济社会发展，预算法逐渐暴露出一些不完善的地方。

　　2004年，我国启动预算法修订，但由于种种原因，修订工作延后。

　　2011年11月，国务院第181次常务会议讨论通过了预算法修正案草案，十一届全国人大常委会于当年12月对草案进行了初审。

　　2012年6月，预算法草案迎来二审。随后，草案通过全国人大网向社会公开征求意见，共有1.9万人提出了33万条意见，其中有3.4万条具体修改意见。