上海自贸区达到预期四大制度创新突破

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　　柏可林摄

　　中国(上海)自由贸易试验区是党中央、国务院在新形势下，推进改革开放的一个重大战略举措，现在挂牌已经快一年半了。应该说发挥了很重要的改革新高地、开放新标杆的责任。从一年的评估来看，也是达到了预期目标。

　　本文将从5个方面深入探讨上海自贸区的改革成效、最新进展，以及未来进一步深化改革开放的考虑。

　　四大制度创新突破

　　自贸区的金融创新，82%的企业给予了比较高的评价，办证制度有86%认为效率高，负面清单大家予以充分肯定，92%给予高度评价

　　上海的自贸试验区不是政策优惠，而是制度创新。这个创新主要体现在四点：一是建立了以负面清单为核心的投资管理制度，形成更加开放的透明的投资管理体制。二、实行了以贸易便利化为重点的贸易监管制度，监管水平和能力不断提升。三、探索以资本项目可兑换和金融开放为目标的金融创新制度，服务实体经济。四、探索以政府职能转变为核心的事中事后监管制度、创新政府的管理方式。

　　建立以负面清单为核心的投资管理制度，这背后有怎样的意义呢？

　　负面清单是国际上重要的投资准入制度，目前国际上有70多个国家采用“准入前国民待遇和负面清单”管理模式。具体来说，就是政府以清单的方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务，清单之外的，各类市场主体皆可依法平等进入。

　　负面清单的主要依据是《外商投资产业指导目录》，值得注意的是，2015年3月10日，国家发改委、商务部发布了《外商投资产业指导目录(2015年修订)》。新版目录将自2015年4月10日起施行，《外商投资产业指导目录(2011年修订)》同时停止执行。

　　此次修订，也是《目录》自1995年首次颁布以来6次修订中，开放幅度最大的一次。历次修订中幅度和开放性最大的一次，限制类条目从2011年版《目录》79条减少到38条。二是放宽外资股比限制，“合资、合作”条目从2011年版《目录》43条减少到15条，“中方控股”条目从2011年版《目录》44条减少到35条。

　　也因此，可以期待的是，以2011年修订版指导目录为主要制定依据的上海自贸区2014年版负面清单，也将会在2015年实现更大幅度的开放和更高的透明度。

　　2014年9月23日，商务部办公厅副主任王雪坤在商务部“简政放权深化行政审批制度改革”专题新闻发布会上说，上海自贸区负面清单，是国务院依据全国人大常委会决定授权上海市制定的，具有特殊的试点性质，其他地方未履行必要的法律程序不能复制和效仿。负面清单是中国推进中美双边投资协定(BIT)等一系列国家间谈判的前提，本质上就应该是国家的统一安排。

　　在由中国(上海)自由贸易试验区协同创新中心、上海财经大学金融学院、上海国际金融中心研究院联合主办的“上海自贸区”征文比赛中，笔者发表了这样的观点：下一步要推行的是全国1+3自贸区用同一份负面清单，上海不单独搞负面清单。负面清单是国家的制度，而不是某一个地方，如果“1+3”，另外3个自贸区都各自搞一个负面清单，不符合国际惯例，因为这是国际惯例，国与国之间的制度安排，所以2015年的负面清单就不是上海单独制定的。

　　投资管理的商事登记制度改革，原来的工商登记都有一定的注册资本。而在上海自贸区，零资本也可以注册。单一窗口制度。这是在贸易便利化和准入管理方面的一个创新，“单一窗口”大大提高了效率。境外投资备案制度，我们企业到海外投资要审批，现在自贸区里面只要备案。去年中国有一个标志性的数据，由贸易大国开始转向资本大国。去年第一次中国到境外投资的数量已经超过利用外资的数量，这是一个很大的转变。

　　实行以贸易便利化为重点的贸易监管制度，这主要体现在“一线放开，二线管住，区内自由”，自贸区跟境外是一体化，区跟区外实行隔离。在海关上实行了“先进区、后报关”、“区内自行运输”、“卡口智能创新”，而且已经向全国推广。在货物状态分类监管方面，也马上要实施，这是国际惯例。

　　关于探索以资本项目可兑换和金融开放为目标的金融创新制度，一行三会出台了51条支持自贸区金融创新的意见，这个是自贸区金融创新的总体框架。比如说在区域内的企业实行人民币利率市场化，开展跨境人民币双向池业务和跨国公司资本集中运营管理及自由贸易账户等。笔者认为，今年可能在人民币资本项目自由兑换方面有大的突破。近期刚结束的“中国发展高层论坛”专门有一个分论坛，资本项目自由兑换的分论坛，讨论中国的资本项目开放问题。这些改革举措对目前在区内的企业推进一些国际业务发挥了很重要的作用，现在跨国公司在上海，跟在新加坡、中国香港的跨国公司总部都差不多。但是在我们这里开展业务仍旧存在资金进出困难的问题，但如今自贸区解决了这个问题。

　　经过多方讨论酝酿的上海自贸区“新金融51条”方案目前还在审批过程中，预计有4方面的先行先试，即稳步推进人民币资本项目可兑换先行先试；进一步扩大人民币跨境使用，实现贸易、金融投资、实业投资并重；继续扩大金融服务业对外开放，在华瑞银行已经落户自贸区的基础上，力争涌现更多具有业务特色和独特商业模式的民营银行；为上海自贸区五大板块提供分类金融支持。

　　另外一个重大制度创新便是探索事中事后监管制度，原来的政府管理是审批经济，在自贸区里面就不用政府审批，而是实行政府事中事后监管。关于监管现在有五个方面的制度探索：一是信用体系。二是企业年报公示制度和经营异常名录制度。三是信息共享，形成部门协同和综合执法制度。四是加快培育多方参与的市场监管。五是建立安全审查和反垄断审查制度。

　　通过对企业做的一些调查，我们发现自贸区开放的理念和思路得到了企业的充分认可，主要是在投资领域更加开放，以负面清单为代表的新型监管模式在降低产业进入门槛的同时，扩大了准入的领域。融资渠道更加多元，跨境人民币双向资金池服务使的资金流动更为便利，分账体系使企业能以更低的融资成本获得境外人民币和外币的贷款，降低了企业的融资成本，所以这里面的企业，境外资本有，但是怎么弄进来，只有在自贸区的制度安排下可以解决这个问题。

　　再有，自贸区更加透明高效的政府服务得到企业的认可，监管措施更加人性化，通关便利化和商检政策创新对企业的生产和流通效率带来积极影响。

　　同时，自贸区用于改革创新和制度的创新也得到了企业的积极评价。金融的创新82%的企业有比较高的评价，办证制度有86%认为效率高，负面清单大家予以充分肯定，92%给予高度评价。

　　重点在金融开放和创新

　　上海自贸区进一步深化改革方案将主要包括以下内容：在政府职能转变、投资管理制度创新、贸易监管制度创新、金融制度创新、法制和政策保障等5个方面25条任务措施进一步深化，并明确各项任务、措施的具体责任部门和时间节点

　　日前，中共中央政治局召开会议，审议通过广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案、进一步深化上海自由贸易试验区改革开放方案。

　　现在自贸区全国1+3是什么情况？福建自贸区主要是对台海(大陆和台湾)之间的自由贸易，以双边为主的自由贸易。广东主要是以粤港澳为主体的自由贸易。天津主要是以服务于京津冀国家战略(也是全国的)，只有上海的自贸区是对照更高标准的国际投资贸易规则新变化和国际全球新的治理的变化，当然也是服务“一带一路”以及长江经济带这两大国家战略。我们是综合性、面向全球的自由贸易试验区。

　　全国形成了1＋3的自贸区格局，第二批3家自贸区的总体方案是新的，而上海自贸区则是进一步深化改革的方案。从28.78平方公里的特殊监管区，扩展到120.72平方公里，上海自贸区形成了“一区多园”的模式，老区、陆家嘴、金桥、张江和世博园这5个区域将为上海自贸区提供更多功能的先行先试。

　　28.78平方公里的老区即原有的上海自贸区为特殊监管区，以负面清单为主的投资和贸易便利化，外资准入前国民待遇等综合性改革，以及政府监管体制的改革均在这里率先推行。毫无疑问，这块区域将继续深化开放，而因为其是特殊监管区域，开放的程度也是最大的。

　　即将公布的上海自贸区进一步深化改革方案将主要包括以下内容：在政府职能转变、投资管理制度创新、贸易监管制度创新、金融制度创新、法制和政策保障等5个方面25条任务措施进一步深化，并明确各项任务、措施的具体责任部门和时间节点。

　　其中，值得一提的是，上海自贸区下一步的发展重点是金融创新和改革的先行先试。陆家嘴是上海功能性金融机构和体系最集聚、也是目前国际化程度最高的地方。金融市场的进一步开放，人民币跨境的双向流动，人民币利率的市场化，特别是人民币资本项目自由兑换等，会在陆家嘴加快推进，率先有大的突破。金融创新是国家开放战略的一个举措，最终将面向全国开放，但制度的先行先试会在陆家嘴。

　　而金桥开发区片区和外高桥一样，金桥是传统的制造业基地，同时有大量制造业跨国企业的研发总部落户其中。笔者认为，这两块区域将是制造业转型升级的典范。对于发展中国家的自由贸易园区来说，这是一个共性。产业升级创新，以及制造业跨国公司享受更开放的政策都能在这里实现。

　　对于张江高科技片区，笔者同样认为大有文章可做。张江甚至可以成为创新发展先行者中的先行者。张江既是国家自主创新示范区，也是自由贸易试验区，应该成为“双自”联动的典范。上海要建设成为具有全球影响力的科创中心，在这个过程中，如何打破制度瓶颈？“双自”的创新政策叠加非常值得期待。

　　另外，世博园片区已经成为央企总部的世博园被定位为“最国际化的、全天候的中央商务区”，将是上海面向全球的经济、贸易、金融服务的核心地带。在对外开放方面，世博园将走在前列，吸引跨国公司和国内央企入驻，率先试点跨国公司开展全球业务所需要的各项制度安排。

　　进一步深化改革开放

　　展望未来，上海自贸区下一步就是要形成国际化市场化和法治化的营商环境，进一步推进制度创新、进一步扩大复制、推广、辐射的范围

　　笔者认为，未来上海自贸区将进一步充实自主改革创新的试点内容，包括增加探索统一的市场准入制度、政府采购、国际船舶登记制度创新、科技创新、促进投资、贸易、高端制造和科技创新的税制环境等方面的内容。同时，对金融制度创新、企业登记住所改革、“先证后照”改革等内容进一步充实和细化。

　　在研究形成推动政府职能转变的系列改革方面，一是探索建立自贸区与“四个中心”和科技创新中心建设联动机制，探索建立自贸区和自主创新示范区“双自联动”推进机制，推动创新要素、新兴产业集聚，加快科技创新中心核心区建设，研究自贸区与上海“四个中心”建设有机结合的工作路径。

　　二是明确特殊监管区域和新设片区发展定位。在特殊监管区域，积极借鉴国际通行做法，营造适应离岸金融、离岸贸易发展的环境，继续保持更大的开放度、自由度。在新扩片区，发挥各片区在金融贸易、先进制造、科技创新等领域的特色和优势，承接好对接“四个中心”和科创中心的创新功能和改革任务，持续形成可复制可推广的经验。

　　三是加强统筹，协调推进自贸区和辐射区域发展。要实现政府职能转变在浦东新区全覆盖，在浦东其他区域复制推广自贸区制度创新经验，并承接部分扩大开放措施辐射，进一步释放制度红利，提高压力测试水平。同时，要以更加包容的姿态和更加务实的举措，进一步让自贸区制度红利在上海市域更大范围内得到释放。

　　而对于金融创新和市场开放的深化，笔者认为，要创新金融管理的理念和模式。将金融监管从事前管理转向事中事后审查，同时加快建设人民币离岸中心，实现在岸中心与离岸中心联动发展。这种联动发展，包括逐步拓展离岸保险、离岸证券、离岸基金、离岸信托、离岸货币、离岸同业拆借等离岸金融业务；加强离岸金融监管和风险监控，探索符合国际惯例和便利业务开展的审慎监管模式；不断完善离岸金融法律体系，抓紧制定以离岸银行业务管理、离岸账户管理、离岸业务税收、离岸公司登记注册为主要内容的法律法规。

　　要扩大境外机构投资证券市场规模。推动债券市场对外开放，放宽投资主体范围、准入资格和额度限制，加快上海人民币国际债券市场发展。稳妥推动衍生品市场开放，有序引导境外金融机构参与商品期货和金融期货业务。

　　对于负面清单，上海自贸区未来将参照国际通行模式，为“全国一盘棋”的负面清单提供调整优化建议。比如，从形式上入手，进一步缩短负面清单，预计缩到100条以内没有问题；从内容上，进一步放宽对外资市场准入的限制，扩大服务业试点开放；从表述上，对负面清单中有关解决市场准入和投资程序方面的内容和表述予以明确和规范，进一步提高透明度。

　　上海自贸区是改革开放的试验田和打造国际竞争新优势，展望未来，上海自贸区下一步就是要形成国际化市场化和法治化的营商环境，进一步推进制度创新、进一步扩大复制、推广、辐射的范围。与此同时，上海自贸区还将进一步扩大开放准入的“门槛”，特别是在服务业，积极稳妥推进金融创新改革、金融市场的开放，包括对外投资；在金融市场的开放领域，包括跨国并购资本项目的开放，同时进一步加强风险防范。此外，自贸区还将探索符合国际惯例的税制改革，比如在国际自由贸易园区或者一些自由经济区内普遍的做法，对一些特殊业务比如离岸业务、跨境股权投资等方面的税制安排，值得上海自贸区学习、探索、改革。

　　(作者系上海财经大学兼职教授、上海市政府发展研究中心主任。本文由本报记者赵怡雯根据其在上海财经大学“毓秀讲堂”上的演讲整理而成。)