亚太自贸区建设路径或成APEC焦点 两轮驱动经济增长
本周,2014年亚太经合组织(APEC)领导人会议将在北京举行,这是APEC峰会继2001年在上海举办后时隔13年重回中国。自1989年正式成立以来,APEC走过25个春秋,现已成为亚太地区最高级别的政府间经济合作机制,在推动区域贸易投资自由化、加强成员间经济技术合作等方面发挥了不可替代的作用。
本次峰会将“共建面向未来的亚太伙伴关系”确定为今年的主题,并将“推动区域经济一体化”、“促进经济创新发展、改革与增长”、“加强全方位互联互通和基础设施建设”作为三大重要议题。
如何理解本次会议的主题?如何实现区域经济一体化?经济的创新、改革与增长三者间又有何内在联系?加强互联互通及基础设施建设的意义有哪些?中国在亚太伙伴关系中将扮演何种角色?证券时报就此采访了三位专门研究APEC及亚太地区国际贸易的专家。这三位专家是:社科院亚太与全球战略研究院院长李向阳;国家发改委对外经济研究所国际合作室主任张建平;社科院世界经济与政治研究所国际政治经济学研究室主任冯维江。
亚太自贸区的实现路径
未来的亚太伙伴关系是指在亚太地区自贸区背景下的APEC成员方的紧密合作,建立区域内统一的自贸区成为实现这一目标的前提基础。不像欧盟、北美地区有着统一的自贸协定,亚太地区因为地域范围广、成员方经济发展差异大等因素制约,目前仍未建立统一的区域自贸协定,而是被各类小范围的自贸协定所替代。由于这些协定遵循不同的规则和机制,反而增加了APEC成员方之间贸易投资的成本,尽快建立亚太地区自贸区因此成为APEC各成员共同的目标。目前,实现路径成为摆在各方面前需要讨论的难题,是由浅入深地循序渐进,还是建立伊始就遵循高标准的贸易投资自由化协定?这也是本次APEC会议所要重点探讨的问题。
证券时报记者:如何理解“共建面向未来的亚太伙伴关系”这一会议主题?中国将在未来的亚太伙伴关系中扮演何种角色?
张建平:目前亚太地区经济增长速度有所放缓,主要经济体特别是发展中经济体面临着如何抓住发展机遇、如何推进经济转型和结构调整、迈向绿色且可持续发展方向的艰巨任务。
在经济全球化和区域经济一体化程度不断加深的背景下,共建面向未来的亚太伙伴关系,意味着所有亚太经济体将携手合作,加强多领域协商沟通,以低碳绿色可持续发展为目标,以基础设施互联互通为重要推动力,以构筑全球供应链为重要方式,以贸易投资自由化和便利化和亚太自贸区作为重要平台,使所有经济体能够抓住亚太发展的历史性机遇,优势互补,走向共同繁荣与发展,成为亚太合作更加紧密的合作伙伴。
在此过程中,中国将扮演更加主动、更加包容和更加建设性的角色。本届APEC峰会中国提出了包括开展亚太自贸区研究等50多项倡议,中国对TPP(跨太平洋伙伴关系协议,部分成员来自APEC,中国目前尚未加入)采取了包容和乐观其成的态度,中国将以中高速经济增长和全球最大消费市场之一,为亚太增长充当火车头作用;中国也将以“一带一路”建设为亚太伙伴关系增添新的合作平台与合作路径。
冯维江:这一主题可以从三个方面来理解。首先是“共建”,这体现了APEC的亚太大家庭精神和命运共同体意识。APEC的事业是所有成员的共同事业,各成员在共享利益、共御风险的同时,还要共担责任。
共享利益是指各方在追求自身利益的同时兼顾他人合理关切,在谋求自身发展中促进共同发展。共御风险是指应集本地区发达成员和发展中成员之合力来应对国际金融危机、国际治理机制碎片化等挑战。共担责任意味着无论是“推动区域经济一体化”、“促进经济创新发展、改革与增长”,还是“加强全方位基础设施与互联互通建设”,都需要APEC成员群策群力、共同投入。
其次,“面向未来”意味着本届会议肩负继往开来的历史使命。APEC成立以来,践行以茂物目标(1994年印尼茂物召开的APEC会议上提出,发达成员在2010年前、发展中成员在2020年前实现贸易和投资自由化)为核心的各类愿景,首倡构建亚太自贸区的宏伟目标,发挥了积极作用。但由于缺乏约束性等原因,茂物目标难以如期实现。加之其他国际经济合作机制不断涌现,APEC的本身的地位有所弱化。
本届会议提出“面向未来”,一个方面是要肯定和坚持推进本地区贸易和投资自由化、便利化,最终实现亚太自贸区的宏大愿景;另一方面也是要为理想与现实之间搭设桥梁,提出基础设施互联互通等务实合作的具体措施,拿出与长远理想兼容、同时具备近期可操作性的方案。
中国是本地区的发展中大国,一方面要为发展中成员争取利益,将APEC合作的议题更多导向发展或增长方面,另一方面也要注意发挥大国作用。亚太伙伴关系强调平等包容,需要各方共担责任,但这并不意味着各方均等承担责任,而是应当根据各成员实际情况承担“共同但有区别的”责任。中国应乐于分享经济发展的经验,在基础设施互联互通等领域发挥比较优势,在规划设计、标准制定、资金动员、技术支持等方面扮演更积极角色。
李向阳:APEC成员在金融危机之后面临的一个共同难题,就是经济增速普遍放慢,尤其是对这个地区的新兴经济体来说,它们面临的一个共同难题就是所谓“高速增长阶段的终结”。解决这些国家面临的问题是对内需要进行改革,对外需要开放,对大国而言尤其如此,包括中国、印度等在内的国家。
APEC这么多年来对加强成员之间的开放合作起到了很大的作用,但这还远远不够。
美国曾经提出建立亚太共同体的主张,现在演变为TPP,这就有可能出现新的难题,即在APEC中分为TPP成员和非TPP成员,APEC运行机制因此面临一些挑战。为应对目前亚太地区经济增速的普遍放缓,成员国需要利用APEC这个平台,在加强合作方面更上一层楼。这是“共建面向未来的新兴伙伴关系”的大背景。
证券时报记者:近年来亚太经合组织地区各种类型的自由贸易安排大量产生,并遵循不同的规则和标准,这对亚太地区的自由贸易带来哪些影响?今年的APEC会议也将加快实现亚太自由贸易区(FTAAP)作为区域经济一体化议题下的重点推动工作,请问FTAAP的设立有何意义?
张建平:各种类型的自由贸易安排大量产生,总体上对推动区域内贸易投资自由化和便利化进程发挥了积极作用,有关经济体也能够分享到贸易创造和投资创造所带来的经济增长与收益。但负面的影响是“意大利面条碗效应”,即由于区域合作碎片化,导致有关经济体的原产地规则和通关程序日趋复杂化,企业面临的规则体系日趋复杂化,交易成本上升。
FTAAP设立的意义,首先是将消除这种碎片化效应,其次有助于亚太经济体在更大范围的合作平台上优化资源配置和开展合作,有助于亚太在全球竞争力的提升。
FTAAP也将包容区域内所有的双边、三边和巨型FTA(自由贸易协定),特别是TPP和RCEP(区域全面经济伙伴关系,即由东盟十国发起,邀请中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度共同参加的“10+6”模式),使所有亚太经济体融入到区域经济一体化进程中,成为亚太合作的建设性伙伴之一。
未来FTAAP的规则将趋于规范,标准将逐步提升,既照顾到发达经济体的高标准要求,同时也兼顾发展中经济体的现实条件。
冯维江:各种类型的自由贸易安排大量产生,反映出地区成员对贸易自由化和便利化具有极大的需求。但在更广范围、多边层面解决贸易投资自由化则面临高昂的协调成本,因此只能寻求小多边或双边层面的有限解决,这是一种退而求其次的次优选择。
不过,这在客观上造成了地区经贸规则网络的碎片化,不同规则和标准相互重叠,消耗了地区成员大量的谈判资源,结果却呈现出“意大利面碗效应”,增加了厂商利用这些协议的成本。对单个国家来说,如果不参与小范围的自贸安排,就可能被其他参与这些安排的国家边缘化;但宏观来看,各国都参加小范围的自贸安排,却可能造成事与愿违的后果,贸易投资效率不升反降。
加快实现亚太自由贸易区,可以打破亚太地区成员陷入碎片化复杂自贸安排谈判的“囚徒困境”,降低区域内贸易成本,提升区域内资源配置效率,更好实现得自贸易的收益。
当前区域内主要有美国主导的包含更高劳工及环保条件、知识产权保护、国企规则等高标准的TPP谈判,以及东盟发起邀请中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度共同参加的低准入门槛的RCEP谈判。
从长远来看,高标准是自贸协定走向“深度一体化”的趋势,但从实现途径来看,东盟历来倡导的关注成员“舒适度”、循序渐进的方式,更符合区域合作由浅入深推进的发展规律。未来FTAAP的标准可能是基于上述两大谈判成果来建立的。
在差异中实现一体化
亚太地区中,既存在着日本、澳大利亚这样的发达国家,也存在着东南亚地区等一些发展中国家,各国之间经济发展的差异性较大。在差异化背景下谈及“推动区域经济一体化”似乎是一个悖论。不过,经济全球化下的区域经济一体化已成不可逆的趋势;与此同时,经济一体化也有助于缩小各国差异。如此看来,差异性与区域经济一体化也并非矛盾。
证券时报记者:如何理解“区域经济一体化”?如何在差异化中推动区域经济的一体化?
李向阳:推动区域经济一体化是一个很大的挑战,一方面APEC成员方目前面临经济增速放缓这一共同的难题,需要建立包含所以成员在内的更为广泛的合作;但另一方面,亚太地区的差异性是客观存在的,且短期内难以消除。
差异性和合作历来是理论上的难题,差异性过大可能导致合作启动难度加大,但从区域经济合作理论来说,开展区域合作本身能缩小成员内部的差异。
从欧盟的发展历程中可以看到,原来南欧国家与北欧国家之间经济发展水平差距较大,但在欧盟区域一体化机制下,成员国之间的经济发展水平差距在逐渐缩小。
除去经济发展水平的差距逐渐缩小之外,区域一体化还有助于解决成员国之间的非经济领域矛盾和冲突,比如原来法德之间的敌对关系在战后欧共体框架下和解,最终结成盟友关系。
张建平:发达经济体要深刻认识到发展与合作的艰巨性、挑战性和阶段性。许多发展中经济体不可能在一夜之间适应发达国家提出的贸易投资自由化和便利化的高标准和严要求。拔苗助长将会导致区域发展与区域合作夭折。
APEC作为非约束性的国际经济合作平台,应当本着务实态度,脚踏实地、逐步推进区域合作进程和实施各经济体都能认可与接受的合作安排,特别是那些有约束性的机制性安排,如TPP。
区域经济一体化可以有机制性的贸易协定安排和投资协定安排,也可以有非机制性的多种灵活安排,在这方面,“一带一路”建设为有关亚太经济体提供了新的合作机遇和合作方式。在差异化中推动区域经济一体化,需要把机制性合作与非机制性合作紧密结合起来,以区域内的多种开发性金融渠道(包括世行、亚行、亚投行等)支持互联互通建设,推动各经济体融入到全球供应链和区域生产网络中来,以贸易投资自由化和便利化提升合作与发展水平,这样才能逐步缩小发展差距,共建未来。
冯维江:欧洲一体化的基本经验是用趋同的经济指标、宏观政策、技术标准来充分挖掘成员国的竞争潜力,实现效率的提升,这是一种“竞争导向的一体化”。但亚太地区有自身的特点,多样性和差异性是亚太合作的客观前提。实践中,从日本领头的“飞雁模式”到中国为中心的亚洲生产网络,都注重根据区域主体自身的文明特点、发展特征、资源与制度禀赋的优势来形成发展的合力,达成一种“合作导向的一体化”。
澳大利亚拥有丰富的资源,日本在技术和投资方面拥有优势,中国有庞大齐备的制造业生产体系,东南亚一些国家拥有“人口红利”,有望按照不同主体的责任、互补的功能和禀赋所建立富有亚太特色的区域经济一体化新模式。
“两个轮子”推动经济增长
本次APEC会议首次提出促进经济的创新、改革和增长,这也适应了亚太地区经济增速普遍放缓的背景下,各国需寻找新的经济增长点的需求。
证券时报记者:经济的创新、改革与增长三者是何种关系?亚太经合组织的各国家应如何共同推动创新与改革?中国的经济发展在此之中需做哪些创新与改革?
李向阳:APEC成员方都面临着共同的挑战,就是金融危机后的经济增速放缓,其中,发达国家的经济发展进入中低速阶段,而新兴经济体则面临着经济高速增长终结的局面,因此,各国都需要找到经济增长的新动力。
这种动力来自于“两个轮子”,一个是创新,另一个就是改革。对于改革而言,不论是印度新一届政府、中国政府、还有刚刚完成大选的印尼新政府等等,各国都在紧锣密鼓地开展改革。虽然改革的重点在各个国家都不一样,但改革是各个国家共同的出路,没有改革,各个国家想摆脱经济发展中积累的长期性矛盾是很困难的。
第二个轮子是创新,因为要想进入到新一轮的增长周期,没有创新是做不到的。而创新与合作之间也有内在关系,即如果能加强区域间的合作,生产要素的流动更为自由便利,这其中就包括资本、人才、技术、管理等方面的流动,将有助于促进创新的进程。
冯维江:改革是创新的基础和前提,创新是实现增长的源泉,增长的结果反过来又进一步提升改革的合法性。APEC成员可以通过APEC的机制,制度化地通报本国改革与创新的实践,一方面可以分享改革创新实现增长的经验,另一方面也能形成一种“同侪压力”来克服国内利益集团的阻挠,推动各自的国内改革与创新。
中国的改革与创新可分为三个层面:一是微观经济主体层面与技术、经济结构升级等有关的创新,包括引进或自主研发新技术,把原来沉积在高能耗、高排放等落后或过剩产业中的生产要素,转变为新兴、战略性行业中的生产要素等等。
二是经济或宏观调控政策方面的创新。以往的宏观经济政策主要是总量调节,对微观经济主体的行为缺乏精细化的引导。新一届政府成立以来,采取了定向减税、定向降准等财税金融措施,以及微刺激、滴灌、盘活存量、区间管理等创新性的政策方式,这种方向应该坚持。
三是经济体制方面的改革与创新。体制可以理解为出台政策所需要遵循的基本理念与规则的总和。政策或易于调整,体制则难于变迁。中国建设上海自贸区,摒弃了以往制造政策洼地的做法,而是积极探索如何建设改革高地,就是想主动开展压力测试,看看在“准入前国民待遇”、“负面清单”、“竞争中立”等何种强度的体制性冲击之下,中国经济能够蝶变高飞而非一蹶不振。
推广PPP模式的障碍
本届APEC财长会议把促进基础设施投融资合作作为一个重点领域,并积极推广PPP模式(即公私伙伴关系,是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务,以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系),以及签署筹建亚洲基础设施投资银行(AIIB,简称亚投行)谅解备忘录。未来,亚太地区将在AIIB机制下加快基础设施建设,促进各成员方互联互通。
证券时报记者:基础设施投融资引入PPP模式有哪些优势?在目前亚太经济发展背景下又存在哪些障碍有待扫清?AIIB建立之后,各国在出资额和日常管理方面预计会有何种安排,其运行机制是否会类似于金砖银行?中国在亚投行将发挥何种作用?
冯维江:基础设施投融资需要资金规模大、投资周期长,具备一定的公共产品的属性,全然由私人部门来投资,容易导致投资不足;全然由政府来投资,又容易造成财政负担过重、效率低下、滋生腐败等问题。
PPP模式以特许权协议为基础,在公共部门和私人部门之间形成一种伙伴式的合作关系,有望实现政府财政负担减轻、社会主体投资风险减小的双赢。
目前实行PPP模式主要有投资标准、地缘政治等两个方面的障碍。以往的投资标准大都遵循“华盛顿共识”的风险评价准则,即一国如果不符合利率、汇率、资本准入的自由化,以及没有严格的私有化及产权保护,向这些国家投资的风险是很大的。按此标准,亚太地区许多新兴市场与发展中国家的许多项目都不符合投融资要求。
但事实上,其中不少项目所在国家政府有良好的信守承诺的记录、有长期维护社会稳定的执政能力,项目投资能够取得良好回报。因此,需要一套更适合于新兴市场和发展中国家的风险评估准则,来从发达国家不愿投资的市场中,寻找合适的基础设施等投资项目。目前还没有这样的成熟的规则,而美国为了维护自身地缘影响力,对中国积极推动区域合作的努力也持怀疑态度。
AIIB建立后,中国作为最大的出资国,在日常管理方面可能也会做出更多的贡献,这与金砖银行各方同等出资、同等享有投票权的机制有所不同。由于AIIB成员比金砖国家开发银行成员多得多,如果同样采取协商一致的原则来决策,效率会非常低下,达不到快速调集资源弥补亚洲基础设施投资不足的目的。中国在AIIB的重大决策中将发挥更重要的作用。
李向阳:引入私人、企业方参与投资是保障基础设施投融资可持续性的基本条件,但另一方面这种模式又离不开政府。因为政府层面可以为基础设施建设提供相应的支持。长期以来,亚太地区的基础设施建设缺口非常大,包括美国在内的发达国家基础设施老化现象也很严重,而印度等新兴经济体的基础设施落后一直是困扰经济增长的重要瓶颈,因此,各国政府基础设施建设方面的合作有待加强。
基础设施建设的可持续性合作与本次APEC峰会所倡导的“互联互通”是一个问题的两个方面,因为互联互通最重要的方面就是加强成员方之间基础设施建设方面的合作。此外,互联互通也会促进贸易投资一体化的进程。
目前在AIIB的机制下实行PPP模式主要的障碍是,虽然中国所倡导的AIIB得到了许多国家、地区的支持和参与,但目前还有一些APEC成员方未参与其中,因为担忧新兴融资机构的出现会对由发达国家主导的传统融资机构,诸如国际货币基金组织、亚洲开发银行等形成挑战和冲击。所以如何在APEC内部形成共识,即AIIB只是对原有融资机制的补充,而非竞争和替代关系,这是需要APEC各成员方努力的方向。
中国在AIIB建设方面既是倡导者,也是最大的出资方。中国的经济规模越来越大,有着巨额的外汇储备,国内的储蓄率也很高,这恰恰能与其他国家形成互补。从这个意义上来说,中国在AIIB的建设中将发挥既有必要、又有能力的主要推动者角色。
来源:证券时报
