赋予农民长期而有保障的土地财产权 中改院专家座谈会观点综述
●近年来，城镇化中暴露出来的农村土地问题，与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关。
●城乡市场的行政分割、政策分割，阻碍了生产要素在城乡之间双向自由流动，农村要素处在半市场化和没有市场化的状态，这是城乡差距拉大的重要原因。
●若以这“三块地”为质押，在“十三五”期间撬动银行贷款和社会资金20万亿元，投入农业现代化、新农村建设和农民工市民化，必将产生瀑布效应。
由中国（海南）改革发展研究院举办的“赋予农民长期而有保障的土地财产权”专家座谈会日前在京举行。与会专家认为，深化农村土地制度改革，牵动影响经济转型全局，需要不折不扣地落实十八届三中全会《决定》精神，以赋予农民长期而有保障的土地财产权为目标，以建立城乡统一的建设用地市场为突破口，解放思想、积极试点、务实推进、全面推广。
农村土地制度改革决定经济转型发展成败
与会专家认为，无论是实现全面建成小康社会目标，还是推动经济转型、稳定宏观经济可持续增长，都必须加快农村土地制度改革。
中国国际经济交流中心副理事长郑新立认为，允许农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地的法人财产权抵押、担保、转让，将释放巨大发展动能。仅承包地的经营权转让，每年可获得转让费1万多亿元；宅基地的总价值达50多万亿元。若以这“三块地”为质押，在“十三五”期间撬动银行贷款和社会资金20万亿元，投入农业现代化、新农村建设和农民工市民化，必将产生瀑布效应。
中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，加快推进农村土地制度改革，事关经济转型成败。第一，农村土地改革问题不破题，要实现人口城镇化转型很困难。如果在农村土地、户籍、基本公共制度三大制度创新上实现突破，到2020年，就有条件使我国户籍人口城镇化率达到50%以上。第二，无论是促进工业转型升级，还是推动服务业发展，关键在于加快推进土地制度尤其农村土地制度改革进程，使土地规划、土地资源配置、土地价格更能适应产业结构转型升级的趋势和需求。第三，实现城乡一体化关键在于打破城乡二元的土地制度，让农民获得更多财产性收入。
中国人民大学经济学院教授刘守英认为，“十三五”实现城乡融合发展，土地制度改革是关键，也决定到2020年能否实现全面建成小康社会目标。从现实看，一是城市发展空间不断扩大，而农村的发展空间被压缩；二是农民和市民在权利上的不平等没有根本消除，比如土地权利的利益分配；三是城乡之间二元体制性障碍没有根本打破；四是整个城乡要素市场没有根本打通，农民丧失了土地发展权利。实现城乡土地权利的平等，就应当从集体建设用地进入市场、宅基地制度改革、农村土地集体所有制改革着手。
农业部产业政策与法规司司长张红宇认为，经过30多年的发展演变，农村产权制度已越来越难以适应当前“四化同步”发展的要求，必须加快改革。从各地实践看，到目前为止没有一个标准模式能做到放之四海皆有理，改革难度大、任务艰巨、形势严峻，是典型的改革深水区和硬骨头。改革农村集体产权制度，不仅是“做大蛋糕”的问题，更大程度上是如何“分蛋糕”，各种利益矛盾交织，稍有不慎将影响社会稳定。
重庆农村土地交易所执行总裁童代志介绍，重庆地票市场改革探索产生四个方面成效：一是统筹城乡土地利用，盘活农村闲置建设用地，守住耕地保护红线；二是拓宽农民土地财产权实现形式，助推脱贫增收和新农村建设；三是建立城市支持农村，统筹城乡发展的市场化通道；四是形成改革综合效应。提升农房估值，带动金融下乡，助推户籍改革，强化农民土地财产意识，促进深层次农村产权改革。
关键是赋予农民长期而有保障的土地财产权
与会专家认为，赋予农民长期而有保障的土地财产权，既是重大理论创新和农村改革实践的重大突破，也是深化农村土地制度改革目标。
迟福林认为，近年来，城镇化中暴露出来的农村土地问题，与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关。深化农村土地制度改革的关键是赋予农民长期而有保障的土地财产权。一是尽快修改相关法律法规，赋予农村土地使用权以物权性质，使农民真正从法律上享有支配土地使用权的权利；二是要把家庭承包土地纳入财产权法律保护范畴；三是从法律上赋予农民住房财产权的完整产权，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押等完整权利；四是打通城乡资本、土地和住宅市场双向流通，研究乡村房地产与城市国有房地产两个市场接轨的政策和法律问题。
郑新立认为，城乡居民基本权益的最大不平等是财产权的不平等。城市的生产资料和消费资料几乎已全部商品化，而农村的土地、住宅等产权仍不明晰，农户对土地和房产等法人财产权仍不落实，作为农民最重要的生产资料和消费资料仍不能实现商品化、市场化，这是城乡差距拉大的根本原因。出路在于不折不扣地落实十八届三中全会精神，承认农民对农村土地的法人财产权，使城乡居民拥有同等权益。这与土地的私有化是截然不同的，不仅解决了土地公有制与市场经济有效对接的问题，而且是对农村公有制的完善，是公有制实现形式的突破，是市场经济的突破，具有十分重要的意义。
清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，应赋予城乡土地同等的权能。根据十八届三中全会《决定》提出的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价的精神，应将城乡土地统一划分为公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了划拨的保障房用地，其他土地都可作为经营性建设用地；农村非公益性用地中，除了农民自住房宅基地外，其他建设用地（包括农民个体或集体兴建的非自住房宅基地）均可视为经营性建设用地。
全国人大农业与农村委员会原副主任委员尹成杰认为，面对农村改革发展的深刻变化，“赋予农民长期而有保障的土地财产权”的提出，有深刻的理论性、政策性和制度性，是对农村问题研究的重大深化和发展，需要采取综合性的措施，从理念、理论、制度、政策多角度、多层面来解决农村承包地的财产权的有效实现问题。一是用益物权和财产权是村集体的重要权益，对农民而言什么权益都不如土地财产权、用益物权重要；二是农村土地产权应当包括所有权、用益物权、担保权在内，目前赋予的权能是不完整的；三是赋予农村产权相应的地位，这直接关系到产权的完整、成员的利益和集体资源的保值增值；四是社会成员与集体财产产权的利益关系问题，核心是农村集体土地用益物权权利的实现形式；五是有效实现成员的权益，股份制改革是农村集体经营性产权制度改革的基本路径。
张红宇认为，“赋予农民长期而有保障的土地财产权”本身就是农村产权制度改革的目标。建立健全的农村集体产权制度，必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点。重点实现三个突破：一是构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的中国特色社会主义农村集体产权制度；二是建立符合市场经济要求，有利于管好用好集体资产，实现集体资产保值增值的农村集体经济运行新机制；三是形成较为完善的、能有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利的农村集体经济治理结构，要在明确产权关系、确定成员身份的基础上，切实发挥集体成员的主体作用。
中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英认为，真正落实农民长久不变的土地财产权，一要明确区分“集体经济成员权”与“农村社区成员权”两种“成员权”，将“壮大集体经济”概念调整为“逐步完善农村社区公共服务”概念，向广大农村干部群众传递“土地承包权即为农民土地财产权”的政策理念；二是尽可能保障确权颁证形成“起点公平”的格局，确权颁证意味着“最后一次调整土地”，今后绝不会调整土地，绝不会再搞平均承包；三是要通过配套改革，解决某些难题。例如，建议中央政府下决心解决村庄的基本公务开支保障的问题，全国大约需要1000亿元；建议国务院用农业保护区政策替代基本农田保护政策，以形成土地流转价格的合理预期；农村土地股份社发展政策应适度放宽，并允许更多地采用“确股不确地”的办法实现产权改革。
加快建立城乡统一的建设用地市场
与会专家认为，十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，土地作为一种生产要素，也没有例外。当务之急是加快建立城乡统一的建设用地市场。
郑新立认为，建立城乡统一的建设用地市场，是发挥市场配置土地资源决定性作用的重要举措，是加速生产要素在城乡之间的自由流动，加快农村发展、缩小城乡差距的根本举措。城乡市场的行政分割、政策分割，阻碍了生产要素在城乡之间双向自由流动，农村要素处在半市场化和没有市场化的状态，这是城乡差距拉大的重要原因。过去，我们在国有企业改革中，曾成功地通过两权分离，实现了国有经济与市场经济的融合。现在是把这一成功经验在农村土地制度上加以复制，从理论和实践上来说，都是可行的，不应该存在太大障碍。略有区别的是，农村土地有一个用途管制问题，即耕地的流转必须在不改变用途的情况下进行。如果需要将耕地变为建设用地，必须符合建设规划，并依法办理征地手续。
迟福林认为，重庆的地票制度是一个没有办法的办法，是过渡性办法。把农村的土地法人财产权解决了，城乡统一的建设用地市场建立起来了，就不用地票了。为此，建议尽快出台具体的实施方案，以严格规划和用途管制为前提，建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现“同地同权、同地同价、同地同市场”。首先，建立两种所有制土地“同地同价同权”的平等制度。改变同一块土地因所有制不同而权利设置不同的格局，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。第二，以用途管制为唯一的市场准入制度。第三，重构平等交易的土地市场。实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面；活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。同时，要简化土地承包权流转程序。
蔡继明认为，所谓城乡统一的建设用地市场，就是城乡统一的经营性建设用地市场，农村集体经营性建设用地（包括非自住性宅基地）应与城市国有经营性建设用地同等入市、同权同价。建议尽快调整试点方案，将“三块地”相互割裂的改革试点调整为“三位一体”城乡互动的改革试点，把缩小征地范围与集体土地入市结合起来。一方面，试点地区要按照宪法的规定，把政府的征地行为严格限定在公共利益范围之内，并具体探讨公共利益的范围如何界定；另一方面对于在公共利益范围之外需要占用农村的土地，应该在符合规划的前提下，一律通过农村土地入市交易的渠道来获得。
国家发展和改革委员会农村经济司巡视员胡恒洋认为，地方建设开发区，政府一圈就是一大片，很难区分性质。对农民来说，不关心地是经营性还是公益性，关心的是地价是否合理，分配是否合理。城乡挂钩解决用地问题，实际上政府还是为城市供地，把农民的利益放在次要位置，在城乡挂钩中很多地方走偏了。
刘守英认为，农村土地改革的目标落实到位的核心是集体建设用地如何进入市场。一是集体建设用地入市，取决于区位和需求，人为划分经营性不具备操作性；二是存量入市的目的是集体土地按规划和用途平等入市；三是规划的形成与法定，不应以政府主导，将农村土地变成城市国有土地的规划体制，而应在城乡统一的情况下，以这个区域本身的功能和农民参与规划来重新形成规划；四是两权平等的前提首先是农民能参与，以产权的形成为基础来决定两权平等的含义，同时保留农民对集体所有权的拥有权；五是应以集体土地进入市场以后增值的部分重新规定增值收益分配方式。
加快立法进程推进农村土地制度改革
尹成杰认为，“三权分置”改革迫切要求现行的法律修改和创新。为适应这一重大变化的需要，我国现行的物权法、土地承包法等六部法律，都是关于土地承包经营权。实行“三权分置”后，要系统修改法律法规，把土地承包经营改为承包权和经营权，明确具体法律条文和政策内容，为“三权分置”提供法律保障。
蔡继明建议，将《宪法》第10条第1款修改为“城市的土地以国有制为主体，多种所有制并存”或者至少改为 “城市的土地实行公有制，包括国家所有制和集体所有制。”只有这样，农村集体建设用地进入城市从而构建城乡统一的建设用地市场才有宪法依据。在《宪法》这一根本大法做了相应修改后，才可能修改《土地管理法》和《城市房地产管理法》、《物权法》和《担保法》的相关条款，允许农村宅基地使用权抵押、担保、转让。
在农村土地产权制度改革上需要进一步解放思想、务实推进
与会专家认为，深化农村土地制度改革，不能再拖下去，不能再停留在文件上，要不折不扣落实党的十八届三中全会《决定》精神，进一步解放思想，在积极组织试点的基础上，采取积极行动，把成功经验向全国推广。
刘守英调研发现，截至2016年8月底，全国15个集体经营性建设用地试点地区，入市只有171宗，约2700亩，总价款只有33.75亿元；就地入市129宗，调整入市39宗，集中整治入市3宗。试点地区基本上都在忙着写文件，如果按照这样试点，形成可推广、可复制经验和为修法储备这两个目标就很难实现。
郑新立认为，落实农户土地的法人财产权需要走出四个认识误区：一是破除小生产是我国农业固有特色的认识误区。我国农业走集约化、合租化的道路才能具有国际竞争力；二是破除城乡土地占补平衡必然冲击18亿亩耕地红线的认识误区。恰恰相反，建立城乡统一的建设用地市场，可以新增耕地1亿亩；三是破除城市资本下乡会掠夺农村资源的认识误区。只有确定农村土地商品属性，才能使农民不动产增值，获得财产收入；四是破除农村发展主要靠财政的认识误区。建立起平等要素交换制度，才能迅速改变农业农村落后的面貌。
迟福林认为，农村存在的各种土地乱象，主要是土地规划和土地用途没有管住、管好。农村土地制度改革很复杂，也很敏感，但不能以此为由不去主动推动，而应积极组织试点。建议在严格规划管制和用途管制的前提下，发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用。首先，土地资源的特殊性并不排斥市场的决定性作用。其次，鼓励地方积极探索。地方试点的一个突出共同点就是在不改变我国基本土地所有制关系情况下，让市场作为资源配置的主体作用得以放大。
蔡继明认为，当前令人担忧的根本不是突破“三条底线”的问题，而是土改试点方案过于保守，距离十八届三中全会提出的深化土地制度改革的目标难以如期实现的问题。呼吁有关部门进一步解放思想，切实加大深化土改的力度。