青海：关于做好我省行政规范性文件清理工作的调研与思考
青海省人民政府法制办公室课题组
健全完善行政规范性文件清理制度，做好规范性文件清理工作是深入推进依法行政、加快建设法治政府的一项重要任务。去年以来，省政府法制办以贯彻落实《青海省行政规范性文件制定和备案办法》（省政府第99号令）为契机，组成调研组，先后深入全省6州2市及所属36个县（市、区、行委）、20多个省直部门，就全省规范性文件清理工作开展调研，全面了解掌握各级政府及部门规范性文件清理工作的现状、存在的主要问题，分析探讨做好规范性文件清理工作的建议措施，为各地区各部门进一步做好规范性文件清理工作提供理论依据。
一、全省行政规范性文件清理工作的现状
2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，我省各级政府及部门都不同程度地开展了规范性文件清理工作，总体来说省级好于州级、州级好于县级、县级好于乡级，环湖地区好于青南地区。
（一）对规范性文件清理工作的认识不断提高。一是能认识到规范性文件清理是维护社会主义法制统一的必然要求。行政规范性文件是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，社会主义法律体系各组成部分之间不应当存在上下冲突、前后矛盾的问题，而应当是一个科学、统一、协调的有机整体。开展规范性文件清理，就是通过全面梳理、查找并着力解决规范性文件与法律规范之间、规范性文件之间存在的明显不适应、不一致、不协调的突出问题，确保政令畅通。二是能认识到规范性文件清理是加强制度建设的必然要求。任何事物都有一个产生、发展和消亡的过程，规范性文件也不例外，规范性文件不应当、也不可能“长生不老”，应当随着法律、法规的修改和行政管理体制的改革而不断更新。三是能认识到规范性文件清理是深入推进依法行政、加快建设法治政府的必然要求。推进依法行政、建设法治政府，必须从源头上解决执法依据合法、合理和有效的问题。按照法制统一的要求，围绕中心工作对规范性文件进行定期清理，就能够为推进依法行政打好基础，为建设法治政府扫清障碍，就能够坚持合法行政、合理行政。四是能认识到规范性文件清理是优化发展环境的必然要求。一个地方发展环境的优与劣，很大程度上与当地制定出台的有关经济、社会发展的规范性文件有直接的关系，“文件”优，发展环境可能优，“文件”劣，发展环境肯定劣。
（二）始终坚持全面清理与专项清理相结合。近年来，各地区各部门能够按照国务院和省政府的统一安排部署开展规范性文件清理工作，总体来说专项清理多于全面清理。一是开展全面清理。2010年，按照《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发〔2010〕28号）和省政府办公厅《关于做好政府规章规范性文件清理工作的通知》（青政办〔2010〕108号）要求，省、州、县各级政府对本地区规范性文件进行了一次全面清理，这也是各地区首次对本级政府规范性文件进行全面清理。二是积极开展专项清理。据统计，各级政府及部门先后开展过4次规范性文件专项清理工作。2009年，根据国务院和省政府统一安排，对2005年-2008年期间各级政府及其部门制定的行政规范性文件进行了阶段清理。2011年，根据《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政强制法>的通知》，对各级政府及部门涉及行政强制事项的规范性文件进行了专项清理。2012年，按照国务院法制办公室、住房和城乡建设部、国土资源部《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》（国法〔2011〕38号）要求，各级政府及部门对涉及征地拆迁的规范性文件进行了专项清理。2013年，根据省政府的统一安排，对涉及行政审批事项的规范性文件进行了专项清理。
（三）规范性文件清理工作长效机制逐步建立。最初，各地区各部门主动开展规范性文件清理相对较少，大都是根据上级的统一安排部署进行，随着依法行政的深入推进，一些地区积极探索建立定期清理制度，逐步形成了规范性文件定期清理的长效机制。比如，海北州于2009年制定出台了《海北州政府规范性文件时效管理办法》，落实了规范性文件有效期制度和定期清理制度，坚持每年对现行有效的规范性文件进行一次清理。西宁市于2009年制定出台了《西宁市行政机关规范性文件管理办法》，明确制定机关应当每5年对规范性文件进行一次清理，修订或者废止结果应当向社会公布。《青海省行政规范性文件制定和备案办法》颁布实施后，各地区各部门根据《办法》第三十三条规定，建立健全了规范性文件每2年一次的定期清理制度，使规范性文件清理工作逐步走上规范化、制度化轨道。
（四）《办法》实施后的全面清理工作扎实有效。2014年，省政府以贯彻落实《青海省行政规范性文件制定和备案办法》（省政府第99号令）为契机，按照“谁制定、谁清理，谁执行、谁负责”的原则，组织省、市（州）、县、乡四级政府及部门对建制以来至2014年3月1日前所有现行有效的行政规范性文件进行了全面彻底清理。清理工作部署后，各地区、各部门高度重视，及时制定工作方案，安排专门人员，明确工作任务和进度，调阅大量档案资料，逐件对比分类立册，反复研究核对后形成了清理目录，并于年底前将清理结果报省政府法制办备案。2015年1月，省政府法制办对全省行政规范性文件清理结果进行了核对、统计和汇总。据统计，全省共清理出现行有效的规范性文件13681件，决定废止和失效6843件，修改726件，保留6112件。其中，省政府及其部门现行有效规范性文件4557件，决定废止和失效1990件，修改218件，保留2349件;市、州政府及其部门现行有效的规范性文件3559件，决定废止和失效1955件，修改172件，保留1432件;县级政府及其部门现行有效的规范性文件5425件，决定废止和失效2796件，修改333件，保留2296件;乡（镇）政府现行有效的规范性文件140件，决定废止和失效102件，修改3件，保留35件。2015年3月，各地区、各部门先后通过门户网站、报刊，向社会公布了继续有效（保留）、决定废止和失效、决定修改的行政规范性文件目录。通过此次全面清理，彻底解决了长期以来各级行政机关规范性文件制发底数不清、失效文件底数不清、现行有效文件底数不清的“三不清”问题，有力维护了法制统一和政令畅通。
二、存在的主要问题及原因分析
各地区各部门规范性文件清理工作虽然取得了一些阶段性成果，但与省政府及《青海省行政规范性文件制定和备案办法》的要求、与人民群众的要求、与构建社会主义和谐社会的要求相比较，还有一定的差距。
一是在思想认识上仍有差距。有些地区对规范性文件清理工作重要性的认识不高，总认为规范性文件清理只是行政机关管理的一项日常事务性工作，可大可小，可有可无，只要机关正常运转，经济发展了，规范性文件清理工作不算什么大事。没有把规范性文件清理工作上升到依法行政工作的高度，思想上不重视，行动上不积极、不主动、不督促的现象仍然存在，导致清理工作机制不健全，工作推动难度大，清理效果不显著。
二是在依法清理上仍有差距。在清理后列入继续保留的行政规范性文件中，违法限制、增设公民、法人和其他组织权利义务的情形仍不同程度存在，修改纠错力度不够，工作开展不彻底。在制定依据发生重大变化时，清理工作不能及时跟上，维护国家法制统一的要求未能得到坚决贯彻执行。
三是在业务力量上仍有差距。通过调研了解到，各地区、各部门法制机构不健全、人员紧缺，临时抽调人员业务能力不强，专业知识缺乏，不能有效统筹指导各文件执行单位协同开展好清理工作，导致部分地区和部门清理工作进展缓慢，质量无法保证，未能在规定时间内全面完成清理任务。
四是在工作标准上仍有差距。虽然国务院在2008年就确立了“每隔两年一次的定期清理制度”，但一些州县政府对规范性文件的清理不够积极主动，大多是在上级政府发文要求下才组织开展。一些地区和部门行政规范性文件日常管理机制不健全，重发文、轻效果的现象依然存在，清理过程中对工作要求理解不深、要求不高，畏难情绪严重，导致清理工作标准不高、清理“触角”未能深入到底。除西宁市、海西州、海北州部分乡（镇）政府对规范性文件进行清理外，其他地区乡（镇）政府均未对规范性文件进行认真清理，清理工作留有死角。
三、对做好我省规范性文件清理工作的建议与措施
规范性文件清理是深入推进依法行政、加快建设法治政府的一项基础性工作，做好规范性文件清理工作意义深远、责任重大。为切实解决规范性文件清理工作中存在的问题，切实提高我省规范性文件清理工作水平和监督管理质量，我们建议：
（一）要切实提高对规范性文件清理工作重要性的认识。一些地区规范性文件清理工作做的不好，主要原因还是领导干部和工作人员对此项工作认识不到位，思想不够重视。有的行政机关利益化思想严重，总认为规范性文件级别较低，无上位法依据不能设置行政许可、增加权利义务等，认为其可有可无，没有将其摆上重要位置。实际上，大量的规范性文件是执行法律法规的最主要载体，是行政机关行使行政管理职能和服务职责的重要途径，各级行政机关应当充分认清规范性文件清理工作的重要性和必要性，配齐配强规范性文件监督管理工作人员，在人力、物力、财力上给予充分保障。
（二）要准确把握规范性文件清理的含义和原则。规范性文件清理是指规范性文件制定机关，按照一定的标准和程序，对一定时期、一定范围内由其制定实施的规范性文件进行审查，并确定其法律效力的活动。规范性文件清理应坚持以下原则：一是主要内容与法律、法规、规章以及上级政策规定相抵触的，或者已被新的规范性文件所替代的，要明令废止；二是经实施评估，文件的可操作性不强，已经没有继续实施必要，或已实际停止实施的，要予以废止。三是适用期已过或者调整对象已消失，实际上已经失效的，要宣布失效；四是个别条款与法律、法规、规章不一致的，要予以修改。
（三）要科学界定规范性文件清理的范围。一是文件的制定主体必须是具有行政管理权的行政机关或者依法授予行政管理权的组织。如：党委、党组、党办所制发的文件不属于行政规范性文件清理的范围。二是文件必须具有外部性。文件的内容必须涉及或者影响管理相对人的权利义务，而不是单纯规定行政机关的内部事务。如：请示、报告、通报、机关人事管理、后勤服务管理、财务管理、教育培训、考评奖罚等机关内部文件，不在清理范围内。三是文件必须具有普遍适用性，文件所做出的规定，对不特定多数管理相对人都适用，而不是只适用于特定的个别管理相对人。如行政处罚决定书、行政强制决定书等不具有普遍适用性，不应列入清理的范围。四是文件必须具有反复适用性，文件所做出的规定，在这个文件生效后至失效前的整个时间段内，对同类事项可多次反复适用，而不是仅仅适用一次。同时，在认定上，不能单纯以文件名称来判断，而是要针对文件的具体内容来具体分析。
（四）要合理区别规范性文件清理的分类。一是按清理的计划性分，规范性文件的清理可分为定期清理和集中清理。二是按清理的主体分，规范性文件的清理可分为人民政府组织的清理和政府工作部门组织的清理。三是按清理的内容分，规范性文件的清理可分为专项清理和全面清理。
（五）要熟练掌握规范性文件清理的步骤。做好规范性文件清理，必须严格按步骤有序开展。一要选拔好人员。清理规范性文件需要熟悉规范性文件制定情况以及规范性文件制定知识的专业人才，过去长期从事政府法制工作或政府文秘工作的人员是清理规范性文件的最佳人选。二要摸清家底。首先要明确清理的起止时间，清理开始的时间应当与上次清理的截至时间相衔接，上次清理的截至时间正是本次清理的开始时间。其次，规范性文件清理要把上次清理的结果作为基数，要对上次继续有效的规范性文件提出清理意见。三要成立机构。即成立规范性文件清理工作机构，清理工作机构应当由政府办公厅（室）的文秘机构和档案机构的人员参加，还可以聘请过去长期从事文秘工作和法制工作的退休人员参加。四要制定方案。清理工作方案包括：指导思想、清理原则、清理范围、清理对象、清理任务、清理主体、清理步骤、清理时间、清理标准、清理分工、清理要求等。除制定清理方案外，还要制定清理计划、清理流程，制作清理表格等。五要动员部署。包括召开一定形式、一定规模的会议，提高有关人员对清理工作的认识；把清理任务明确到有关部门；有关部门应当把本部门的清理任务再分解到具体的机构及人员，做到“任务、人员、时间、要求”四落实。六要审查梳理。清理人员应当根据清理时间段内出台、修订或废止的上位法、上位规范性文件，对清理对象中涉及的有关规范性文件进行认真审查。七要征求意见。坚持开门清理，问“清”于民。清理意见草案定稿后，一方面，要书面征求行政机关特别是规范性文件实施部门的意见。另一方面，要采取“走出去”、“请进来”的办法，有针对性地到有关机关、部门、社会组织、基层进行调研，征求其对规范性文件清理的意见。同时，还可以邀请人大代表、政协委员、法官、律师、私营企业主、行政执法人员代表等召开座谈会，征询他们对清理工作的意见。八要研究论证。规范性文件在清理审查和征求意见过程中，可能会有一些疑难复杂问题或带有普遍性的问题。这些问题往往涉及一些重大法律问题或法理问题以及技术问题，需要邀请有关专家、学者召开座谈会，进行研究咨询或论证。九要会议决定。规范性文件清理机构应当在提出清理意见的基础上，对清理结果意见进行修订，提出提交行政首长会议讨论决定的规范性文件清理结果意见。清理结果意见草案应当附清理意见的说明，清理结果意见草案应当经清理机关行政首长会议讨论决定。十要公布结果。清理机关应当通过当地报刊、网站及其他媒体向社会公布清理结果。十一要汇编成册。有条件的地区和部门可以对现行有效的规范性文件汇编成册印发有关部门；不具备条件的，也应当编印规范性文件清理目录。 （六）要认真落实规范性文件清理责任。各级政府法制工作机构要对本级政府的整个清理工作进行安排部署，将工作具体细化到每一个责任单位，明确每个部门的责任范围和具体工作要求。按照“谁制定、谁清理，谁执行、谁负责”的原则，明确清理分工，落实工作责任。政府及政府办公厅（室）制定的规范性文件，由各级政府办公厅（室）组织清理，政府各有关部门予以配合。政府工作部门制定的规范性文件，属单独发布的，由工作部门自行清理；属几个部门联合发布的，由牵头部门会同相关部门清理。撤销、分立、合并及职能转移的部门的规范性文件，由承接其权利义务和有关职能的部门负责清理。依法授予行政管理权的组织制定的规范性文件，有主管部门的，由主管部门组织清理；无主管部门的，由其自行清理。
（七）要强化对规范性文件清理工作的监督。一是要严格合法性审查和备案。规范性文件清理意见形成后，应当及时送制定机关的法制工作机构进行合法性审查。法制机构审核后，应及时提请制定机关的有关会议集体审议决定。制定机关应当将规范性文件清理结果（包括继续有效的规范性文件目录、废止和失效的规范性文件目录、需要修改的规范性文件目录）通过本机关门户网站向社会公布，同时应当按照层级监督管理的要求报政府法制机构备案。清理后未列入继续有效规范性文件目录的一律无效，不得作为行政管理的依据。二是要实行“开门清理”。贯彻公众参与原则，扩大公众参与清理的方式和渠道，广泛征求公众的意见，让权力在阳光下运行。通过新闻媒体、政府公告等及时发布清理工作的有关信息，自觉接受群众监督。
（八）要建立健全规范性文件清理工作长效机制。规范性文件清理是一项十分严肃的工作，又是一项长期的任务，要建立和完善规范性文件清理长效机制，定期检查，定期评估，定期清理。第一，建立定期清理制度。各行政机关要按照《青海省行政规范性文件制定和备案办法》第三十三条及《实施细则》第二十四条的规定，建立每两年一次的规范性文件定期清理制度，凡偶数年第三季度，要定期对本机关行政规范性文件进行全面清理，及时解决规范性文件运行中存在的矛盾和问题，坚决杜绝“依法打架”现象，确保法制统一和政令畅通。第二，建立健全评估制度。对规范性文件适时进行评估，积极探索规范性文件评估与清理工作相结合的制度，提高清理工作的质量和效率。评估工作有利于分析规范性文件的合法性、合理性与可行性，有利于规范性文件更好地指导工作，以便进一步规范文件、提高文件质量。第三，进一步完善备案审查制度。要严格落实备案审查制度，及时发现问题、纠正问题，促进行政机关依法行政。
