美国农业补贴政策的历史演变
20.11.2014 13:36
本文来源: 农业委员会
2014新法案取消农业直接补贴项目，扩大了农作物保险项目的覆盖范围和补贴额度
美国发展农业的自然条件得天独厚，国土面积宽广，土地资源丰富。不过自然优势的充分发挥还需要土地制度的保障。和近代以来许多国家经历过的土地所有制颠覆性变动不同，美国的家庭农场产权制度极其稳定，从1862年开始绵延至今长达150多年，对农业的持续投入和长期发展极为有利。 1862年，由当时的总统林肯颁布了《宅地法》，这被视为美国农业家庭农场模式的基础。而随着1865年南北战争结束，南部的奴隶主庄园也分崩离析，农场制度在全国如火如荼展开。之后百年的稳定发展，使得美国农业突飞猛进，在1960年全面实现农业现代化。美国农业效率相当高，人均管理农场面积可达160多公顷，人均产粮可以供养100人以上。就总量而言，其农业人口占总人口数的1.5%左右，其农作物产品则占全球总产量的20%。 完善的价格补贴体系 美国从1933年开始使用农产品补贴工具，80多年来农业补贴政策不断演化，一方面绕过WTO规则，另一方面平衡国内外价格关系，保证美国农产品在国际贸易中的价格优势最大化。具体来看，美国农业补贴政策主要分为贷款差额补贴、直接收入补贴、反周期补贴、资源保育补贴和农产品贸易补贴五大类。 1996年以前，美国政府主要采取贷款差额补贴政策，具体实施方式为，农业部提前确定一个目标价格，如果商业贷款利率高于目标价格或收获后全国市场均价低于目标价格，差额将支付给农民。该政策适用于大宗谷物农产品。差额补贴的实质是政府提供保护价格，以确保农民的基本利益。 1996年之后，差额补贴政策逐渐退出，直接支付登场。直接支付即直接收入补贴。此种政策的特点是，与农产品的生产、价格脱钩，而补贴数量由政府按照基期的补贴产量和补贴面积直接确定。这种政策的实施导致农民自主性增强，可以自由选择种植种类和种植面积。但也正因为自由度太高，道德风险扩大，最终的结果演变为：美国财政支付压力大，农场主撂荒面积增加，最终直接支付政策退出历史舞台。 2002年反周期补贴大行其道。这实际上是贷款差额补贴和直接收入补贴的混合产物。具体实施流程为：农业部事先确定目标价格，如果市场价格加上直接支付高于目标价格，则不启动反周期补贴；如果市场价格加上直接支付低于目标价格，则政府就启动反周期补贴，补贴额为两者间的差额。 资源保育补贴主要用于自然灾害发生后的土地资源保护。这在美国农产品价格补贴中占据较为重要的地位。美国政策对资源和环境的保护，有助于农业的可持续发展。农业资源保护计划的主要内容包括土地休耕计划、农田与牧场环境鼓励项目、农田水土保持、湿地保护等。2002年和2008年颁布的两大农业法都大量增加了对环境保护的投入。2008年新法案预算分配中，自然保护占补贴总量的19%，仅次于农产品支持计划。 2005年,美国的农业补贴金额达250亿美元，比2001年增加了68%。在美国，政府没有专门针对农民的税种，政府征收的农业税明显低于其他行业的征税。此外，政府还对农业进行补贴，90%以上集中在小麦、大豆、玉米、大麦和棉花五种农作物上。国内补贴是为了扶持本国的农民,出口补贴则是帮助农民出口农产品，使他们的价格通常都低于其他国家的相应产品。 2014年新农业法案的改革 2014年年初美国通过了2014—2018年度的新农业法案。该法案消除了农业生产政策的不确定性，包括取消农业直接补贴项目和为农业生产防范风险提供支持等一系列重要改革，在保障低收入家庭食品补助的同时降低了政府财政赤字。具体来看，新法案规定，2014财年到2018财年，联邦政府每年农业开支约为1000亿美元，其中近80%将用于为4700万低收入者提供补助的食品券项目。与上一个农业法案相比，食品券项目支出每年将小幅削减8亿美元。在农业补贴方面，新法案的最大变化是取消此前每年达50亿美元的直接支付补贴项目，但扩大了农作物保险项目的覆盖范围和补贴额度，更加突出保险在防范农业生产风险中的作用。 2014年新农业法案的主要农业补贴措施做了很大改进，主要体现为改革收入补贴方面。 改革收入补贴。从名义上，取消直接支付、反周期补贴、平均作物收入选择补贴，保留营销援助贷款项目。新设立了两个项目—价格损失保障（Price Loss Coverage，PLC）和农业风险保障（Agriculture Risk Coverage，ARC），生产者可以二选一。实际上，PLC可以视作对反周期补贴的调整，能在一定程度上补偿价格下跌造成的损失；而ARC则可相当于平均作物选择补贴的升级版，针对的是收入的损失。因此，总体上，2014年新农业法真正取消的补贴是直接支付。 PLC主要覆盖小麦、饲用谷物、水稻、油籽、花生、豆类等大宗商品。这个补贴首先设定参考价格，如果市场价格低于参考价格，则向生产者提供补贴。PLC的补贴率是参考价格和年度全国均价之间的差额。和以往年度对比，2014年新农业法案的参考价格比目标价格有所提高，其中玉米从2008年的2.63美元/蒲式耳提高到2014年的3.7美元/蒲式耳、大豆从6美元/蒲式耳提高到8.4美元/蒲式耳、小麦从4.17美元/蒲式耳提高到5.5美元/蒲式耳，提高幅度均为40%或以上。 价格损失保障补贴计算方法是：补贴=（参考价格-年度全国均价）×补贴单产×85%×基础面积 补贴单产可以参考现有反周期支付政策的单产，或按照2008年到2012年作物收益的90%作为标准。基础面积则使用以往FSA登记的面积，或以每种作物2009—2012作物年度的种植面积均值为标准进行一次性调整。 举例说明，假设某郡的PLC标准是2008—2012年补贴单产：玉米146.6蒲式耳/英亩，大豆48.9蒲式耳/英亩；参考价格为：玉米3.7美元/蒲式耳，大豆8.4美元/蒲式耳。市场年度均价、补贴率计算过程为： 生产者可以在郡农业风险保障和个人农业风险保障之间做出选择。郡农业风险保障获得补贴的情况为年度中某种作物真实的郡水平收入低于郡农业风险保障收入基准的86%。 2014年新农业法案对计算过程做了详细的规定： 计算近5年郡单产的奥林匹克均值a，统计近5年郡历史单产，去掉最高最低值，再求均值，计算采用移动均值法，如果其中一年的单产均值低于作物保险中的常规单产水平（T-单产）的70%，那么该年度单产就由T-单产的70%替代。 计算全国市场年度均价的奥林匹克均值b，同样采取移动均值法，如果其中一年全国市场年度均价低于该作物的参考价格，那么该年度全国市场年度均价由参考价格替代。 计算基准收入，将近5年郡单产的奥林匹克均值乘以近5年价格的奥林匹克均值，即a×b，得到基准收入。 计算郡农业风险保障收入，基准收入乘以86%得到郡农业风险保障收入。 个人农业风险保障补贴与郡农业风险保障补贴的相似之处在于，真实个人收入低于个人农业风险保障收入的时候，补贴启动；与郡农业风险保障不同的是，个人农业风险保障无法以单个产品来获得补贴，只能将全部农作物纳入项目中。 统计近5年个人农场每种作物单产a，如果其中一年的单产低于作物保险中常见单产水平（T-单产）的70%，那么该年度单产就由T-单产的70%替代。 统计近5年个人农场上每种作物的全国市场年度均价b，如果其中一年的全国市场均价低于该作物的参考价格，那么该年度全国市场均价就由参考价格替代。 求每种作物收入的奥林匹克均值，a×b得到农场上播种每种作物的收入，然后对近5年作物收入求奥林匹克均值。 计算基准收入，对每种作物的平均ARC收入求加权平均。权重为每种作物的种植面积。本文来源: 农业委员会
20.11.2014 13:36