中国农业补贴的经济分析
如果“目标价格补贴制度”在大豆和棉花两个品种上试行成功,则将进一步推广到小麦、稻谷、玉米等主要粮食品种,并取代成本高昂、副作用明显的“农产品价格支持制度”
农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护体系中最主要、最常用的政策工具,是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。其目的是保证本国农业安全、维护农产品价格稳定和保障农民收入。从农民受益的方式来看,农业补贴可以进一步细分为价格支持(间接补贴)与直接补贴两种方式。
对农产品价格支持政策与农户直接补贴政策的利弊评价包含以下两个方面:第一从短期以及长期角度来看,其相关经济收益和成本的数量及分布情况;第二在资金支持以及执行这些政策的便利程度。
价格支持与收入补贴政策的比较
农产品价格支持与种植者直接补贴安排作为农业补贴政策的两种方式,具有不同的经济收益及成本,而且其各自的融资渠道和政策操作性也有所不同。所有这些都包涵着重要的政策含义。
在短期内,一国政府采用农产品价格支持政策能够在不加大政府财政负担的同时,提高农户的收入,但其代价是对本国消费者造成的福利损失要远大于农产品生产者从政府那里获得的收入补贴。农产品种植者直接补贴的社会成本支出或许仅占农产品价格支持政策全部社会成本的一半。但是,上述两种可替代的农业补贴政策并非万能,当且仅当是需求的暂时减少,而非供给的非正常增加导致农产品价格持续下降时,农产品价格支持政策或者种植者直接补贴安排才能够发挥最大的作用,并增加农产品种植者的收入。
在长期内,一国政府采用农产品价格支持政策,将无法取得短期内的财政资金“杠杆”效果,并将大大增加政府的财政支出,由此进一步导致农产品过剩以及资源的错误配置。价格支持政策的长期效果要远差于对种植者直接进行补贴,至少直接补贴政策不会引起消费者福利的损失以及经济资源的错误配置。但在长期内,直接补贴政策的执行效果也要进一步细分为两种情况:一是政府直接补贴与农产品产量无关,则农产品种植者直接补贴安排的长期效果,对于经济效率以及农产品市场价格没有任何影响,其政策效果仅仅相当于一笔“奖金”;二是政府直接补贴以农产品产量为基础,则推行直接补贴安排的长期效果相当于减少农户的成本投入,并将导致供给曲线的右移,其结果是一方面造成农产品市场价格下降,另一方面也不断增加了政府的财政负担。最终以农产品产量为基础的政府直接补贴长期安排将导致农户依然获得农产品种植的平均利润,而政府财政补贴的实际利益则由全体消费者来分配。
中国农业价格支持政策的问题
从实际执行效果看,随着中国农业价格支持政策的实施,在实现其最初设计的政策目标的同时,政策的负面效应也逐渐显现。
一是市场机制扭曲。收储数量过多,影响了市场机制的发挥,不利于产业链健康发展。不限量的收储政策导致储备粮棉油库存远超常年储备,背离了“托底收购”的政策初衷;同时,流通、加工各类市场主体正常经营积极性下降,交储成为唯一目标,形成事实上的国家统购统销,阻碍了多元市场主体的发育和产业链健康发展。以纺织行业为例,国内棉花价格在临储政策支撑下高位运行,导致国内棉花价格甚至高于进口棉纱价格,纺织企业国际竞争力受到削弱,市场份额不断降低,企业开工率普遍不足,利润下降,整个行业举步维艰,经营持续低迷。
二是国家收储价格制定进退两难。当前国内劳动力、土地等生产要素价格上升,国内粮食三大品种价格比国际市场每吨普遍高600元以上。如果继续提高托市价格,势必进一步拉大与国际大宗农产品价格的差距,导致进口进一步激增;不提高托市价格又会打击农民生产积极性,危及国家战略安全。2014年,中国粮食进口数量2008.4亿斤,较托市政策实施前的2003年增加332%。棉花临储政策实施的2011-2013年,国内棉花进口数量平均达到421.5万吨,是国内棉花产量的61%,较临储前的2010年增长48%。2013年全年进口棉花415万吨,其中配额外全关税进口66万吨,同比增长近一倍,关税配额的“防火墙”作用基本丧失。
三是过量收储造成各方面压力剧增。粮棉库存、内外价差、进口数量、加工企业经营成本、财政补贴、信贷资金占用、潜在风险和监管压力等方面居高不下。2014年,国家财政临储粮油利费补贴385亿元,最低收购价粮油利费补贴218亿元,财政负担沉重。棉花按照目前的库存水平预测,国家财政每年需投入超过160亿元的利息和保管费用;根据国储棉竞卖底价测算,潜亏已超过250亿元。此外,粮棉长期储存陈化降质损失也需国家财政负担。
农业收入补贴政策的现实
中国现有农业补贴的基本政策框架以“四补贴”为主体,其他补贴为补充。即种粮直接补贴、农资综合直补、农机购置补贴、良种补贴为基础的“四补贴”,同时又纳入了农业保险保费补贴、农业重点生产环节补贴、防灾减灾稳产增产重大关键技术补助等新的农业补贴,符合中国现阶段国情的农业补贴制度框架已基本成型。经过近10年的发展,中国农业收入补贴规模已经由2004年的116亿元增长到2014年的2000亿元。
在2004-2013年之间,为了确保大宗农产品基本自足的战略目标,中国采取的是同步加大农业价格支持与收入补贴力度的政策,并取得了粮食生产“十连增”的不俗成绩。但鉴于采用了十年的农产品价格支持政策已无法取得短期内的财政资金“杠杆”效果,使得政府财政负担日益沉重,并由此进一步导致农产品过剩以及资源的错误配置。自2014年开始,中央政府开始对棉花和大豆两个品种试行“目标价格补贴制度”,也即“第五种补贴政策”。按照现行政策设计的思路,如果“目标价格补贴制度”在大豆和棉花两个品种上试行成功,则将进一步推广到小麦、稻谷、玉米等主要粮食品种作物,并取代成本高昂、副作用明显的“农产品价格支持制度”。那么,“目标价格补贴”能够替代“价格支持”政策吗?或者说“目标价格补贴政策”能够起到既提高农民收入又确保主要粮食品种稳定高产吗?
事实上,从2004年至今,中国在农业补贴方面已经逐步确立起以“农产品价格支持政策”为主,以农业“四补贴”为辅的农业补贴体系,其中“农产品价格支持政策”主要起引导大宗农产品价格稳步上升,刺激农户增加产量的作用,而农业“四补贴”则与农产品产量脱钩,且不随生产成本、市场形势而变化,对于经济效率以及农产品市场价格没有任何影响,其政策效果越来越类似于一笔“奖金”。如果按照现行政策设计的思路,用“目标价格补贴”替代“价格支持”政策,从短期来看,农业补贴无非增加了“第五种补贴”,从长期来看,中国与大宗农产品产量相挂钩的补贴体系将逐步过渡到与产量脱钩的补贴体系,其背后隐含的政策含义是放弃稳定增加产量,而单纯以提高农民收入为主要目标,与中国目前的基本国情并不相符,属于高投入、低公平度、低效率的政策调整。
由于2014年才开始在棉花和大豆两个品种试行“目标价格补贴制度”,系统评估该政策的效果还为时尚早,但从执行的初步情况来看,该制度体系存在以下三方面问题。
一是政策体系设计简单,但操作异常复杂。以棉花目标价格改革试点为例,2014年国家公布的棉花目标价格为19800元/吨,目标价格按照成本加基本收益确定,当市场价格低于目标价格时,按差价补贴棉花生产者。试点地区制定统一的棉花目标价格,价格水平一年一定。市场价格采价时间为集中上市期试点地区棉农棉花平均销售价格。补贴标准由国家根据目标价格与市场价格的差价和国家统计局调查的棉花产量测算。但由于补贴的实际操作过于复杂,极易导致政策执行过程中出现偏差,且偏差出现后的主体责任也很难认定。
二是政策目标指向不清晰。面积和产量申报多环节存在人为推定因素,目标价格补贴与农户实际销售价格和实际产量脱节。目前,一个棉农的种植面积需要7遍层层核实,产量确认区分本地交售和异地交售,补贴方式区分面积补贴和产量补贴,其中多个环节存在人为推定、统计汇总和分解到户。每一次的统计过程就是一次信息失真的过程,再加上目标价格补贴以试点地区棉农交售棉花的平均价格为准,与农户实际销售价格无关,补贴统计产量也与农户实际产量脱节,由此将导致目标价格补贴政策变异为单纯的“第五种农业补贴政策”,而无法承担起稳定大宗农产品产量的重担。
三是补贴资金分批多次到位,存在较长的时滞效应。按现行制度设计,一季棉花的种植补贴要在半年内分成四次完成。2014年11月,财政部第一批预拨补贴资金到位,新疆自治区第一批预拨资金的兑付对象全部为基本农户,亩均补贴标准为191元/亩。2015年1月,第二批预拨补贴资金到位后,已获得每亩191元补贴的基本农户按照33元/亩标准兑付第二批预拨资金,农业生产经营单位和因漏报面积未取得第一批补贴的基本农户按照224元/亩的标准兑付。2015年3月底之前,按照面积补贴43.63元/亩,籽棉交售量补贴陆地棉0.688元/公斤、特种棉0.893元/公斤,拨付第三批和第四批补贴。
政策建议
1.按收入补贴思路改造当前的农业保险体系。中国农业补贴的政策目标一是确保大宗农产品稳定高产;二是持续提高农民收入。而农产品价格支持政策作为当前农业补贴制度体系的核心,其支柱作用也恰恰体现在通过价格支持刺激农产品供给上。如果价格支持政策退出,那么替代政策也必须承担起确保大宗农产品稳定高产的首要政策目标。反观现行的农业补贴体系,只有农业保险的补贴政策自始至终与产量相衔接。因此,建议改造农业保险体系,使其在承担起农业补贴核心支柱职能的同时,达到高投入、高公平度、高效率的政策目标。
当前,中国的农业保险一直沿着风险补偿的设计思路在稳步推进。未来,如果选择农业保险作为农业补贴体系核心支柱,进一步通过“绿箱政策”措施加大对农业支持力度,其主要调整包括三个方面。
一是将目前农业保险的风险补偿设计思路调整为收入补贴设计思路。政策调整的核心是由以前的“保产量”调整为“保收入。当然,“保收入”的前提条件是产量要稳产、高产,而非任意撂荒土地情况下的保收入。具体来讲就是将原来政府财政与参保农户共同分担未来不确定的农业自然灾害风险的政策工具,调整为农户收入补贴的一种方式,在农户实现稳产高产的情况下,通过农业保险的收入保障契约条款,确保农户取得较高的种植收益;在农户面临自然灾害,出现减产亏损的情况下,通过农业保险的风险补偿契约条款,确保农户的前期投入和物化劳动能够得到风险补偿。
二是农业保险的政府补贴机制要建立在支持自由竞争、补充市场竞争不足的基础上。需要建立必要的经济激励机制,使更多的社会组织和商业保险机构加入到农业保险的行列,将传统的农业保险经营转变为与区域经济和企业利益密切相关的事业,使经营农业保险的商业保险公司在追逐自身经济利益的同时,高效率地完成农业保险的分保业务。
三是设立政策性中国农业再保险公司。其职能可以归纳为以下四个方面:首先,通过再保险机制,有效连接资本市场与农业保险市场,一方面起到在全国范围内分散风险的作用;另一方面也通过资本市场定期融入巨额的流动性资本以满足商业保险公司理赔农业保险产品的流动性资金需要,并进而降低或分担财政承担的潜在农业风险责任。其次,专司负责精算农业保险费率,设计农业保险产品,审核各个参与经营农业保险的商业保险公司和再保险公司的资格及其所做的农业保险业务,然后审定补贴数额。第三,承担对商业性保险公司的经营费用补贴及保费补贴等职能。第四,承担“农业生产基础信息管理系统”建立、更新和维护职能,以准确甄别和确定各农户的产量、种植面积、保险理赔等情况。
2.按托市思路适度调整现行农产品价格支持政策体系。中国现行的粮食最低收购价政策、粮油临时收储政策和棉花临时收储政策等三类农业价格支持政策工具。在2004年设计之初,其启动机制具有预备性,只有在出现市场收购价格下跌到最低收购价或临储收购价以下时,中央政府才启动这一政策;启动之后,在收购一定数量、市场收购价格回升到最低收购价或临储收购价格以上时则停止收购。这一机制一直到2007年都是按照“托市”的思路在运行。从2008年起,农业价格支持政策放弃“托市”思路,转变为引导大宗农产品市场价格连年持续走高的工具,并运行至今。未来,在农业保险承担起“保产量”和“保收入”两项核心职能的前提下,农产品价格支持政策体系可回归“托市”思路,但建议在两方面进行适度调整。
一是托市价格要参照同品种进口大宗农产品到岸完税价,并适度下浮。这由中国当前大宗农产品价格全面高于国际市场价格的国情决定。近十年的农业价格支持政策实践也一再证明,要尊重市场定价原则,可在短期内适度通过价格支持政策对市场机制的缺陷进行必要的补充,而不能将价格支持政策长期化,否则价格的扭曲将导致沉重的财政负担和过度的消费者福利损失。
二是政策实施区域要覆盖全国,一视同仁。限于财政补贴的实力,中国粮食最低收购价政策、粮油临时收储政策和棉花临时收储政策实施区域仅限于规定品种的重点主产区,而非政策执行区域市场价格完全放开。这种政策导致的市场分割造成了实事上的大宗农产品区域价格双轨制。未来,作为农业保险收入补贴的二线托底政策,农产品价格支持政策将不再以巨额财政支出为代价,承担价格支撑作用,其职能转变为稳定农户心理收入预期,平抑大宗农产品价格短期内的剧烈波动。因此,农产品价格支持政策应该与农业保险同步做到覆盖全国,一视同仁。
3.按“稳价格、提收入、调结构、促转型”的思路统筹规划农业收入补贴政策与价格支持政策的调整。为增强农业收入补贴的指向性、精准性和实效性,加大对农业适度规模经营支持力度,提高农业收入补贴政策效能,中央政府决定从2015年调整完善农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策,并在部分区域试点将上述三项补贴政策合并为“农业支持保护补贴”。补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民,享受补贴的农民要做到耕地不撂荒,地力不降低;补贴资金与耕地面积或播种面积挂钩,并严格掌握补贴政策界限。此次农业收入补贴政策调整完善恰逢其时,能够在一定程度上调动生产积极性。但遗憾的是,当前农业收入补贴政策的调整与农业价格支持政策的调整各自为政,未能做到统筹规划,同步推进。一方面是“目标价格补贴”替代“价格支持”政策带来的市场价格断崖式下降预期,以及由此带来的连锁性市场负面反馈;另一方面是整合农业收入补贴方式,加大补贴力度带来的政策利好。这种不同步的政策调整将产生政策逆周期和顺周期的叠加震荡,对于市场的扰动作用反而更大。
未来,建议按照“稳价格、提收入、调结构、促转型”的思路,在明确农业保险体系承担农业补贴核心支柱职能的前提下,统筹规划农业收入补贴政策与农业价格支持政策的调整,力争做到政策调整环环相扣,互相协同,整体推进。其中,“稳价格”是农业补贴政策调整的前提。这里的稳价格除了指稳定大宗农产品现货市场价格以外,更重要的是稳定未来市场价格预期。如果价格预期不稳,就会一再出现2014年棉花目标价格补贴政策实施过程中的价格断崖式下降和价格信号失真情况。“提收入”主要是指提高对种粮农户的收入补贴力度。这方面的改革中央政府已经在2015年进行了全面部署。但要指出的是,“稳价格”是“提收入”的前提,如果价格预期不稳,即便提高种粮农户的收入补贴力度,政策效果也会大打折扣。“调结构”主要是指调整农业收入补贴政策的补贴方向、深度和范围,并将农户收入补贴的发放与农业保险的投保、定损、理赔情况相衔接。“促转型”主要指通过统筹规划农业收入补贴政策与农业价格支持政策的调整,达到促进农业生产向适度集约化、规模化的现代农业发展方式转型的目的。 (作者单位为中国农业发展银行)