为保护“地球之肾”重新立法

　　黑龙江日报讯“湿地保护迫在眉睫，不加大保护力度湿地就有可能消失了”，“现在，重新制定湿地保护条例，就是因为湿地破坏非常严重，老条例已不能发挥作用，再不出台新条例，现有湿地就会荡然无存”……20日上午，省第十二届人大常委会第二十一次会议上，参加分组审议的常委会委员们在谈到重新制定的湿地条例草案时，忧心忡忡、言之切切。

　　2003年，黑龙江省在全国率先出台了《黑龙江省湿地保护条例》，在湿地地方立法方面开创了先河。原条例出台距今已有12年，其中的许多条款已不适应当下的需要，保护力度不够、管理方式单一、体制机制障碍等问题在实践中越来越凸显。

　 　湿地工作者有了期待

　　“湿地管理太难了！”这是安邦河湿地管理局局长何荆诗日前接受记者采访时的开场白，语气里透着无奈与紧迫。作为湿地保护最基层的官员，15年来，他鲜有向外界吐实情的机会。他说，“这15年来，管理人员们太苦了，不光是体力上的，有心无力或是力不从心是更大的煎熬。

　　目前，安邦河湿地管理局只有3名执法人员，在面对狩猎、捕鱼、开垦这三种最常见的破坏湿地的行为，他们唯一能做的就是赶走他们和口头上的制止。作为破坏湿地的一方，也对现行的法律有了浅层次的了解，他们知道，这些只有执法权的管理者并没有处罚权，更让他们坦然的是处罚没有任何法律依据。

　　值得欣喜的是，近日召开的省人大常委会第二十一次会议上，重新制定的湿地保护条例草案提请本次常委会审议。记者翻看新条例草案，发现有了一些新内容和新突破。比如，全面加强各级政府的职责，以及乡镇、街道办事处在湿地保护方面的义务。又如，在机制上明确规定要建立湿地生态效益补偿制度、湿地生态红线等。同时，新增了湿地利用的内容，这在全国也是一个亮点。此外，新增了湿地公园的有关规定，明确湿地公园是保护湿地的重要形式，也是利用湿地资源的重要方式。再比如，湿地作为不动产登记的规定是个突破，在全国都是创新。

　　在此之前，省政府法制办已将《黑龙江省湿地保护条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》)公布在省政府网站上，公开征求社会各界意见，这也让基层的湿地工作者有了一些期待。

　 　政府要加强监管

　　“你要阻止，就和你打，我们又不敢和他们发生肢体碰撞，造成刑事责任，反倒被他们告了。”无奈的不仅只有何荆诗，省挠力河国家级自然保护区副局长王金武面对类似的情况同样不知所措。

　　湿地保护者与农民开始了一场“战争”。“守不住，大型农机具一开垦动辄百亩。我们按保护区管理条例中的规定对破坏者进行处罚，核算下来的罚金多则几百万元，我们能罚，农民能交吗？”

　　付不起的处罚结果也就等于没有处罚。国家湿地保护法律长久缺失以及地方保护条例中的不完善造成基层执法“疲软”，难以对破坏湿地行为形成有效约束力。

　　除基层执法难，还有政出多门的问题。“条例首先要明确管理权的问题”，省人大常委会第二十一次会议上，一位参加分组审议的委员在谈到对湿地管理情况调研时了解到的反映最集中的问题。“多头管理，职责不清，相互交叉，管理不到位。”对于基层湿地管理局没有处罚权的问题，他觉得政府在管理上要加强监管，政府主管部门应负责审批规划，执法监督。这样，有机结合会对促进湿地保护和发展起到有效的管理作用。

　　 立法是最迫切需求

　　像其他主管棘手问题的官员一样，一些湿地保护系统的官员也会间歇性地表达愤怒：“森林有森林法，土地有土地法，而湿地没有法，这意味着湿地可以乱破坏，把湿地毁了，把它变成开发区了，也没事，没人追究，因为没有法嘛。”

　　7月15日，全国人大环资委在黑龙江省对黑土地和湿地保护情况进行专题调研。省政府对调研组提出在全国开展湿地立法，在土地利用类型中将湿地作为生态用地予以明确的建议。

　　然而，现实的情况是，湿地的立法也许比湿地的保护还要艰难。

　　记者了解到，全国已有近20个省份出台或即将出台地方性法规保护湿地，但到目前尚未有全国性的湿地保护上位法，全国湿地立法工作仍是当下保护湿地最迫切的需求。就黑龙江省而言，由于国家没有上位法，重新制定条例过程中很多条款就没有可以参照执行的标准。

　　参加分组审议的常委会委员们，观点的碰撞频频擦出火花，审慎的态度不言而喻，就是为了让这部法规更完善，更具操作性，更能解决实际问题。“湿地规划这块，应当履行城乡规划条例，须经人大批准，除必要的交通、人造景观、卫生、服务设施，原则上不准建项目。”有的委员说。