关于公共信息资源开放共享若干问题的研究 韦柳融/文
互联网的广泛普及，特别是移动互联网、云计算、大数据等新兴信息通信技术的创新应用，正在使社会各方重新审视信息资源潜在的巨大社会经济价值。在国际如火如荼的政府开放数据运动的推动下，我国要求开放公共信息资源的呼声越来越高。顺应社会的迫切要求，2013年国务院在印发的《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》中提出了要“制定公共信息资源开放共享管理办法”、“鼓励引导公共信息资源的社会化开发利用”。北京、上海等地方也积极探索，建立统一集中的政府数据网站向社会开放共享公共信息资源。然而，整体而言我国公共信息资源开放共享尚处于起步阶段，面临着缺乏法律政策指导、开放定位不清、开放单位和内容范围不明、开放的推进机制亟待建立、开放的基础不扎实等问题，急需围绕这些困难和问题，加强整体性政策研究和制度设计，加快推动我国公共信息资源开放共享发展。
公共信息资源开放共享的定位
在探讨公共信息资源开放共享时，第一个问题是：公共信息资源开放共享与政府信息公开是什么关系，既然政府信息已经公开，为什么还需要公共信息资源开放共享，公共信息资源开放共享的作用与目的究竟是什么？明确公共信息资源开放共享的内涵和定位，是研究制定公共信息资源开放共享政策的基本出发点和立足点。
事实上，公共信息资源开放共享虽然与政府信息公开有一定联系，但两者之间存在本质的区别。在国际上，公共信息资源开放共享一般称为“政府数据开放”或“公共部门信息开放” ，在我国之所以称为“公共信息资源开放共享”，是因为公共信息资源不仅掌握政府部门手中，还掌握在公共企事业单位手中。与政府信息公开着重于保障公民的“知情权”不同，公共信息资源开放共享更关注于保障公民的“使用权”。因此政府信息公开强调的是政府向社会公众及时、准确地公开信息，信息是被政府加工或者解读过的，信息要保证公民看懂明白，防止社会误读，其目的是实现透明政府，促进依法行政。而公共信息资源开放共享则更强调政府和公共企事业单位主动向社会公众开放，甚至是免费和无条件地向社会公众开放，它们依据职责、利用公共资源和公共权力所生产、创造、收集和保留的数据，这些数据是原始的、可机读的、具有多种格式以满足不同类型用户需求的，其目的已经超越透明政府，更强调实现公共信息资源的开发再利用。尽管两者都是向社会公众开放，但后者更严格地来说，是向具有数据加工处理和分析挖掘能力的社会组织和个人开放。
从全球政府数据开放运动的倡议和实践成效看，公共信息资源开放共享至少可在三方面创造价值：一是增加政府的透明度和可问责性 ；二是促进政府、企业和公众实现基于开放共享数据的多方协作，扩大公众对社会公共事务的参与度，增强公众自我服务能力，丰富公共服务产品供给 ；三是促进社会企业和个人基于公共信息资源创新创业，激发信息经济活力，扩大信息服务就业。当然，创造何种价值取决于政府开放何种数据，这意味着政府应对公共信息资源开放共享进行明确的目标定位。结合我国当前经济社会发展的战略目标和工作实际，建议我国的公共信息资源开放应定位于创新社会治理模式、改善公共服务水平和发展信息经济上，更简单一些，就是定位于改善社会生产生活上。
公共信息资源开放共享的范围
界定公共信息资源开放共享的机构和内容范围，是公共信息资源开放共享政策研究和制度设计的关键问题之一。应围绕创新社会治理模式、改善公共服务水平和发展信息经济的需要，设计公共信息资源开放共享的机构和内容范围。
从我国实际出发，公共信息资源开放的机构，不仅应包括政务部门，还应包括公共企事业单位。首先，政务部门和公共企事业单位中的大量信息资源都是利用公共权力和公共资源产生的，这是开放的前提。其次，政务部门和公共企事业单位产生的大量信息资源，与社会公众生产生活密切相关，开放这些信息资源，可以为信息服务企业提供生产原材料，可以促进企业发展、改善居民生活水平，这是开放的主要原因。其中，事业单位是使用国有资产举办的、帮助政府履行行政职能或者向社会提供公益服务的机构，掌握大量有利于社会生产生活的信息资源；公共服务和市政公用企事业单位，利用公共权力和公共资源向社会提供公共服务，其产生的很多信息资源是直接面向社会公众日常生活的，对公众生活的价值最高。为满足社会公共需要，急需推动这些机构开放公共信息资源。
开放的内容范围是制度设计的难点之一。针对这一难点，目前学术界和产业界提出了“负面清单”、“增量开放”、“参考国外”、“基于数据清单的协商”四种模式。“负面清单”模式，即除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密的公共信息资源外，其他信息资源一律向社会开放。“增量开放”模式，即由各部门确定本部门开放的信息资源内容，但要求各部门开放的内容项按一定数量逐年增加。“参考国外”模式，即国外普遍开放的、没有争议的，我们就开放。“基于数据清单的协商”模式，即由各级政府统一向社会公布本级政府部门和公共企事业单位拥有的公共信息资源清单，再由社会提出需求，根据需求确定开放的优先级。笔者认为，可以围绕我国公共信息资源开放共享的定位和目标，综合上述四种模式，结合我国实际情况，先从与社会公众生产生活密切相关、社会需求最迫切、国际上普遍开放的信息资源入手，分期分批逐步推进开放，不断扩大开放内容。在开放过程中，注意对国家机密、个人隐私和商业秘密的保护。
公共信息资源开放共享的推进机制
要使公共信息资源开放共享能制度化、常态化地开展，必须建立有力的公共信息资源开放共享推进机制。围绕公共信息资源开放共享的定位和目标，应以社会需求为导向，建立健全主动开放、年度报告、考核监督和社会评议相结合的推进机制。
主动开放机制的内容是，由国家定期制定和编制公共信息资源开放共享内容清单，用以指导各部门开放共享工作；各开放部门和单位按照清单要求，梳理本部门的公共信息资源，结合社会需求和资源实际情况，制定年度开放计划，明确开放共享的具体内容，并按照计划向社会开放；各开放部门和单位要加强对社会需求的调查和分析，按照社会需求，不断丰富和充实开放共享的具体内容。主动开放机制明确了开放的义务和程序要求，这是推进开放的基础。
年度评估机制，是要求各开放部门和单位每年定期向社会公布本部门和单位的公共信息资源开放共享工作年度报告，报告内容主要包括本部门和单位了解的社会需求情况、按照社会需求和清单要求开放公共信息资源的情况、没有满足社会需求开放的原因、已开放信息资源产生的社会经济效益、下一步的工作改进计划等。考核监督机制，则是由公共信息资源开放共享工作的主管部门按照各开放部门和单位的开放计划，对各部门和单位的实施情况进行监督检查，并纳入部门考核。社会评议机制则是，定期开展社会评议工作，由社会力量主导，对各开放部门和单位开放信息资源的数量、质量、下载量、使用率等进行客观评价，评价结果向社会公布。自评、主管部门考评和社会评议三种方式相互结合，将形成强有力的约束机制，倒逼各部门和单位推进开放共享工作。
促进公共信息资源开放共享的其他政策考虑
高质量的信息资源供给和充分有效的信息资源开发再利用，是公共信息资源开放共享取得实效的重要保障，也是开放共享工作能持续健康发展的基础和动力。为此，需要在推进开放共享过程中，重视公共信息资源基础的建设和社会化开发利用的引导鼓励。
长期以来，由于缺乏对信息资源的足够重视，我国公共信息资源发展基础和环境差，信息资源的数量、质量和时效性等与社会需求存在较大差距，这严重阻碍了我国公共信息资源向社会的开放共享。建议要以向社会开放共享为牵引，不断完善我国公共信息资源体系建设，切实增强我国信息资源能力。要加强公共信息资源的统一规划和布局，积极推进信息资源的数字化建设，按照社会需求不断扩大信息资源的数量和覆盖面，提高信息资源的质量和可用性；要加强公共信息资源数据中心体系和国家标准体系建设，加强人才队伍建设，提高公共信息资源技术水平；要加大对信息资源生产采集和更新维护的资金支持力度，完善信息资源管理体制和制度，为公共信息资源发展提供更好的环境。
针对提高开放共享的实际成效，要综合运用政府采购、公共平台、资金扶持等政策手段，鼓励和支持企业对公共信息资源进行开发利用，引导社会资金流向信息资源开放利用领域，培育新型的信息加工处理产业链；要加强市场监管，降低市场进入门槛，鼓励中小微企业参与，防止形成行政垄断，规范竞争秩序，促进公共信息资源社会化开发利用市场蓬勃健康发展。
作者简介：韦柳融，女，本科毕业于南京邮电学院，研究生毕业于北京邮电大学经济管理学院，现任工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所ICT产业研究部副主任。从事近十年ICT产业政策、信息化政策和电信监管政策研究工作，受工业和信息化部、国家发改委等相关部委司局委托完成多项研究任务。当前的研究重点是大数据产业政策和公共政策。
(编辑：hljtx)