对完善哈尔滨市城市绿化的立法调研(哈尔滨市政府法制办公室 岳宏 姜艳丽)
城市绿化是现代化城市建设的重要组成部分，在促进城市可持续发展中发挥着不可替代的作用。近年来，随着哈尔滨市城市建设的快速发展，城市绿化工作日趋复杂化，现有的城市绿化方面的立法已经不能满足城市绿化工作发展的需要。立足于创建国家生态园林城市，保护和改善我市的城市生态环境，结合哈尔滨市实际，我们组织开展了关于完善绿化条例的立法调研，为我市《绿化条例》的修订打下坚实基础。
一、哈尔滨市城市绿化现状及相关法规制定情况
多年来，哈尔滨市的园林绿化工作取得了很大成效，特别是我市打造的群力新区生态环境建设项目还获得了“2010年迪拜国际改善居住环境最佳范例奖”，但是，由于目前哈尔滨市正处于经济和社会发展的快速发展期，城市建设与园林绿化之间的矛盾不断增大，园林绿化发展比不上城市建设的发展，造成了城市园林绿化方面实际上的退步。据统计，2011年哈尔滨市的建成区绿化覆盖率为37.9%，2012年为38%，均低于2009年的39.1%，在国内各城市建成区绿化覆盖率逐年上升形成了强烈反差。除此之外，哈尔滨市的植树造林株数、草地绿化面积、苗圃面积和育苗株数均呈下降趋势：2006年-2011年植树造林株数连续下降，由344万株下降为72万株；铺设草地面积由124万平方米下降为11万平方米；苗圃面积由394万平方米减少到320万平方米，苗圃个数由12个减少到7个，育苗株数由275万株减少到240万株，导致了苗木自给率和成活率大幅降低，成为了制约园林城市建设的重要瓶颈。在与同期国内同等城市相比，哈尔滨市的绿化规模、绿化水平和绿化投入均大幅度落后。大连市2011-2012年度绿化投资15亿元，带动全社会投资100亿元，哈尔滨市同期政府投资不足5亿元，带动社会投资30亿元，相当于大连市的三分之一；沈阳市2011-2012年度造林规模80万亩，而城市规模大于沈阳市的哈尔滨市造林规模不足5万亩，沈阳、长春、大连城市中心区的绿化覆盖率高于我市7个百分点。尤为严重的是，哈尔滨市主城区绿化面积不断减少，大量绿化带让位于道路的拓宽改造，花园街、大直街、红军街、中山路、友谊路的绿化带减少了50%以上。
与此对应的有关城市绿化管理方面的法规规章制定方面，目前哈尔滨市执行的城市绿化方面的法律法规主要有1992年8月1日实施的国务院《城市绿化条例》，1993年8月1日实施并于1997年12月31日进行了修改的《黑龙江省实施<城市绿化条例>办法》，2004年6月1日的实施的《哈尔滨城市绿化管理条例》。由于国家和省的法规法律位阶较高，操作性不强；作为我市的地方性法规《哈尔滨城市绿化管理条例》，制定的时间较早，具体规定的内容比较原则，规范的内容、方式均已经不能满足当前我市城市绿化工作的需要。
二、哈尔滨市城市园林绿化工作存在的问题
（一）绿化管理体制不顺。目前，哈尔滨市绿化管理体制的现状是，市里由城管局下属事业单位城市绿化管理办公室承担绿化管理职能，道外区、南岗区、香坊区有独立的园林局承担绿化管理职能，其它各区在城管局有内设机构，由城管局下属园林科承担绿化管理职能。由于市城市绿化管理办公室属于事业单位，非政府的一级局，在很多事情上没有话语权，导致许多职能部门的综合协调作用未能充分发挥。同时，由于体制原因，目前我市存在着园林绿化多头规划、建设和管理状况，对绿化用地把关不严。规划时绿化用地指标不达标；施工时没有监督跟踪管理、档次低、质量差；竣工时无验收手续；竣工后无监督机制。致使单位、个人产生“绿化不绿化无关紧要”的思想，擅自吞食侵占绿地的情况十分普遍，严重地抑制了附属绿地面积、质量的提高，使大多数新建项目绿地率严重缺少。
（二）占绿、毁绿严重，导致我市的绿化覆盖率不断下降。哈尔滨市的绿化覆盖率在逐年下降。近年来，随着我市大规模的城市建设，占绿、毁绿的现象经常发生，大量城市绿地被占用、毁坏。最让人痛心的是在道路改造过程中，大量原有绿化带被扩道毁林，最典型的是花园街、大直街、红军街、中山路、友谊路绿化带减少约百分之五十；大量的树木被移植、砍伐，导致我市的大树越来越少。目前只有花园邨旁边的保护街坊的大树保护的比较好，其他的大树在逐渐消失，比如原亚麻厂保护街区的树木等。
（三）绿化主管部门对绿化建设的参与不够。目前，除了由绿化主管部门建设的绿化工程，其他的绿化工程，绿化主管部门根本没有参与到绿化建设中去，一些绿化工程的建设单位是谁绿化主管部门甚至都无法掌握。尤其是政府投资建设或者融资建设的绿化工程，建设完工之后需要交接到绿化主管部门进行养护管理，由于绿化主管部门对前期的建设没有介入，在建管交接时存在着矛盾。
（四）绿化工程建管交接不顺。哈尔滨市园林绿化的组织建设主体包括城管、建设、房产、水务、交通等多个部门，市城管局负责部分公园绿地的组织建设；建委负责道路、广场绿化组织建设；水务局负责内河两侧绿化的组织建设。建委、水务等部门组织建设的绿化工程在建成后大多数需要交由园林绿化部门进行养护管理，由于园林部门对这些绿化工程的规划设计以及验收环节介入不够，加之建管双方对绿化工程规划建设标准不统一，造成我市的绿化工程的建管交接困难，“交的急于交，接的不愿意接”，导致部分绿化无人养护的情况出现，同时，由于这种“建的不管，管的不建”的现实，影响绿化的建设、养护质量，导致我市园林绿化重复建设的现象时有发生，造成绿化资金的浪费。
（五）绿化工程的设计方案不科学，导致我市的绿化建设水平不高。目前哈尔滨市的园林绿化植物配置单一，层次不够丰富；行道树树种较少，道路绿量较小，景观色彩不够丰富；绿化缺乏地方特色和文化内涵。以行道树为例，目前我市的行道树树种单一，由于杨树速生、易活、易管理、见效快的特点,哈尔滨的街道上，尤其是新建街路以杨树为主。据统计，从2006年开始，在哈尔滨新栽行道树中，一半以上为杨树，能体现我市地方特色的一些乡土树种比如榆树、水曲柳、 柞树等在行道树中占的比例较小。到2011年榆树的总量约占行道树的十分之一，其他树种占的比例就更小了。
（六）不透水不透气的硬质铺装，影响树木生长。哈尔滨市人行道、广场的硬质铺装大部分采用不透水、不透气的材料，降低了土壤的透气透水性，致使树木无法靠地表水摄取营养，影响树木的生长，仅靠城管部门日常的浇水根本无法满足树木的生长需要。2012年我市就有多个路段出现树木成排干枯的情况，道里区哈双北路的柳树、松北区中源大道的行道树成排枯死；群力大道两侧一排排行道树干枯。
三、对完善我市园林绿化工作的立法建议
（一）通过立法理顺绿化管理体制
要理顺绿化管理体制，切实提高城市绿化管理水平，首先要参考全国主要城市绿化管理机构设置情况，按照责权统一的原则，统一设置独立的城市绿化管理机构。其次要进一步强化园林绿化行政主管部门在政策引导、规划控制、竣工验收、绿地保护等绿化行业管理中的主导和权威作用。一是要在立法中规定城市绿化行政主管部门应当履行绿化工程设计方案审核和绿化工程竣工验收等方面的责任，通过绿化工程设计方案审核、绿化工程竣工验收等手段，加强对各类园林绿化工程规划、建设的监督管理，对其方案设计、绿地指标的落实等严格把关。二是要在立法中确立园林绿化养护管理考评机制和办法，对园林绿化养护管理责任单位进行目标责任制考评，对园林绿化的养护管理情况进行监督管理。三是应当建立园林绿化资源定期普查制度，对城市绿地数量及分布、城市绿地养护管理责任主体、养护管理情况等进行普查，建立园林绿化信息管理系统，监测、监控、公布园林绿化信息。
（二）将增加城市绿地面积提高绿化覆盖率通过立法固定
一是要在立法中根据城市绿地系统规划编制公园发展规划，按照公园发展规划构建数量达标、分布均衡、功能完备、品质优良的公园体系；应当明确规定对于经批准的公园发展规划非因公共利益需要不得调整。因公共利益需要调整的，应当按照同类、同面积和公园设计规范的要求确定调整方案，同时向社会公开征求意见。
二是要在立法中强化老城区绿化建设力度，按小、匀、精的原则，因地制宜建设主城区小块公共绿地、街头桥头和小游园。改变老城区现有的有路无绿的现象，应当利用城市道路改扩建，实施城市道路增绿工程。同时，以破墙透绿、拆违还绿、见缝插绿、垂直绿化、屋顶绿化等手段为辅助，增加老城区城市绿地面积。
三是要在立法中加大新建城区的绿化建设，严格落实新城区的绿化配建比例，确保新开发建设居住区的绿地率不低于百分之三十。积极开展新建城市道路绿化建设，应当确保新建城市道路红线宽度在五十米以上的，绿化用地面积占建设项目用地总面积的比例不低于百分之三十；红线宽度在四十米以上至五十米以下的，绿化用地面积占建设项目用地总面积的比例不低于百分之二十五；红线宽度在十二米以上至四十米以下的，绿化用地面积占建设项目用地总面积的比例不低于百分之二十。
（三）立法规范苗木生产基地等绿化后续资源建设
城市绿化事业发展的基础是苗木生产，没有苗木生产，城市绿化则是一句空话。为保障园林绿化深入发展，应在立法中规范城市绿化后续资源建设。在建立集苗木培育、苗木驯化、科研实践于一体的多功能苗木生产基地作为选种育种的科研基地、培育适宜本市生长的优质苗木和花草，逐步实现城市绿化苗木花草自给方面制定相应规定，还应在先进设备的采用和管理技术的运用上进行规范，确保基地可以生产出大批量的优质苗木，以适应城市绿化建设的需要。此外，对进行苗木的常规育种、杂交育种、组织培养、设置专门的引种驯化区，引进观赏价值高、抗寒性、适应性强的优良树种、挖掘树种资源，提高繁殖率，增加优质树种的数量，培育出具有自己特色的名优树种、丰富园林绿化植物种类，实现苗圃机械化管理，使苗木生产规范化，标准化，系列化等方面均应当加以规定。
（四）立法加大保护现有城市绿地力度
一是要科学制定并严格执行城市绿地系统规划，严格按规划确定的绿地进行绿化管理，立法明确绿线内的用地不得改作他用，更不能进行经营性开发建设，应当在立法中明确，对因特殊需要改变绿地规划、绿地性质的，属于一级保护地块的，应当由市人大常委会议审议，其他绿地，需要市人民政府进行审批。同时在改变绿地性质的同时，应当规划建设同等面积的绿地。
二是立法要加大公园绿地的保护力度。应当明确规定禁止借改造、搬迁等名义侵占公园绿地，确需搬迁的，应当广泛征求意见并进行论证，搬迁后不得改变原址用地的公园绿地性质和使用功能。已建成公园的不得新建、扩建各类建筑物、构筑物；已建成公园绿地的地下空间禁止商业开发。
三是要加大对树木保护力度。在立法中应当明确规定移植、砍伐树木需经园林部门审批，移植或者砍伐乔木超过五十株的，由市、县（市）园林绿化行政主管部门审核后报市人民政府批准。同时要严格规范移植、砍伐树木的程序，移植、砍伐树木应当征求公众意见等等强制性规定。
（五）理顺建管交接程序，确保建与管的“无缝衔接”
为了解决哈尔滨市绿化工程存在的建管交接不顺的问题，有必要理顺建管交接程序，确保我市绿化工程“无缝衔接”。为了理顺建管交接程序，确保城市绿化养护管理水平，在立法中应当明确规定施工单位应当按照合同约定的期限承担养护责任。养护期满后，按照规定由城市绿化行政主管部门承担养护责任的绿化工程，建设单位应当与城市绿化行政主管部门办理建管交接手续，办理建管交接应当通知财政部门参加。同时，应当明确规定办理建管交接手续需要的条件，例如，办理建管交接时需要按照设计文件完成全部项目建设、植物长势良好，成活率百分之百、附属设施及小品完好率达到百分之百、竣工验收合格，竣工资料齐全，竣工决算已由有关部门审定等。
（六）增加专业化、精细化管护内容
在立法中应当明确制定园林绿化养护管理技术规范和养护定额标准，加快培养养护专业技术人员，加大养护资金投入等方面内容，明确规定城市绿化养护管理责任人应当按照园林绿化养护管理技术规范对花草树木和园林设施进行养护管理，坚决杜绝“重建轻管，只建不管”，绿地建成后无管养资金、人员保障，造成绿地难以发挥应有景观、生态效益的问题。
供稿单位：哈尔滨市政府法制办
