土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新

29.01.2016  10:25

  习近平总书记指出,改革前,农村集体土地是所有权和经营权合一;搞家庭联产承包制,把土地所有权和承包经营权分开,这是我国农村改革的重大创新;现在,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。他强调,要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。党的十八届五中全会提出,要稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转,构建培育新型农业经营主体的政策体系。深刻理解习近平总书记的重要论述,落实十八届五中全会的部署要求,科学设定、正确诠释“三权分置”的科学内涵,加快构建落实“三权分置”的政策体系,保障土地经营权有序流转,是当前深化农村改革面临的重大实践和理论课题。
  一、深刻认识“三权分置”创新的重大意义
  “三权分置”是实践探索的产物,是家庭承包经营制度适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果,它孕育于中国国情,着眼于解决现实问题,具有深厚的实践依据、丰富的创新内涵和重大的政策意义。我们要结合我国农村改革与发展的实践,面向实现农业现代化和全面建成小康社会的目标要求,全面把握“三权分置”的演进脉络和重大意义。
  (一)“三权分置”创新了农村土地产权制度,拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式。
  农村土地集体所有是我国宪法明确的基本经济制度。改革前,农村集体土地所有权和经营权合一,土地集体所有、集体统一经营。改革开放初期,根据当时主要依靠人力畜力劳作的农业生产力实际,我们实行了家庭联产承包责任制,逐步确立了集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”的制度框架,赋予农户长期而有保障的土地使用权,调动了广大农民生产积极性,实现了解决温饱问题的基本目标。现阶段,随着工业化、城镇化深入推进,农村劳动力大量进入城镇就业,相当一部分农户将承包土地流转给他人经营,承包主体与经营主体分离,从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。截至2015年年底,全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩,占比达33.3%。实行集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”,是对农村土地产权的丰富和细分,新的制度安排坚持了农村土地集体所有,强化了对农户土地承包权的保护,顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。可以说,“三权分置”创新了农村土地集体所有制的有效实现形式,在中国特色农村土地制度演进史上翻开了新的一页。
  (二)“三权分置”丰富了双层经营体制内涵,展现了我国农村基本经营制度的持久活力。
  以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度。改革开放以来的实践证明,这一制度既维护了农村土地的集体所有制度,又赋予了承包农户相对独立的承包经营权利,通过农村土地的“两权分离”,促进了集体统一经营、农户承包经营“统和分”两个层次的形成。近年来,随着大量农村劳动力转移和人口迁移,2亿多承包农户不断分化,家家包地、户户务农的局面发生变化,催生了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体,形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型主体行使经营权的新格局,实现了“集体所有、农户承包经营”的双层经营逐步向“集体所有、农户承包、多元经营”转变。在新格局下,“”的层次从过去单一的集体经济,向集体经济、合作社、社会化服务组织、龙头企业等多元化、多层次、多形式的经营服务体系转变;“”的层次从单一的传统承包农户,向普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共存转变,两方面共同构成了立体式复合型现代农业经营体系,提高了农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化程度,为农村基本经营制度注入了更加持久的活力。
  (三)“三权分置”顺应了发展适度规模经营的时代要求,为中国特色新型农业现代化开辟了新路径。
  邓小平同志曾经指出:中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。改革开放初期,以按人口平均承包、农户家庭经营为特征的“两权分离”制度安排,既打破了大锅饭、调动了农民生产积极性,又保障了各个农户的基本生存发展权利,兼顾了效率和公平,支撑我们解决了十几亿人口的温饱问题。在当前的新形势下,一方面,农业适度规模经营成为可能,而且发展要求迫切;另一方面,承包地的就业保障功能虽有所弱化但仍发挥着重要的托底作用。现阶段深化农村土地制度改革,既要注重效率,也要注重公平,既要考虑农业问题,也要考虑农民问题,要着眼于推进农业现代化,促进农地资源优化配置和适度规模经营发展。实行“三权分置”,在保护农户承包权益的基础上,赋予新型经营主体更多的土地权能,有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置,提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。这为加快转变农业发展方式,走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径。
  (四)“三权分置”是中国特色“三农”理论的重大创新,为实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑。
  农业、农村和农民问题,始终是中国革命和建设的根本性问题。新中国成立以来,我们坚持农村土地集体所有制并不断探索其有效实现形式,就是为了探索一条适合中国国情的发展道路,确保广大农民群众共享经济社会发展成果,避免两极分化,实现共同富裕。
  这是中国特色社会主义的本质要求,也是农民积极投身现代化建设的强大动力。“三权分置”继承了“两权分离”制度安排的精髓,实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享,有利于促进分工分业,让流出土地经营权的农民增加财产收入,让新型农业经营主体实现规模收益,也有利于农村劳动力合理流动,促进新型城镇化,实现城乡、工农、区域协调发展,因而是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新,具有鲜明的中国特色。“三权分置”极大地丰富了党的“三农”理论,体现了中国特色社会主义的强大生命力和理论魅力,为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了“三农”领域新的理论与制度基础。
  二、科学把握“三权分置”的基本内涵与目标要求
  “三权分置”作为重大的理论和制度创新,内涵丰富。习近平总书记指出,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、农户承包权、土地经营权三者之间的关系。科学把握“三权分置”的丰富内涵,要着眼于加快实现农业现代化和统筹解决好“三农”问题,总结实践经验,明确目标要求,明晰权能关系,搞好顶层设计,积极探索多种实践形式和路径。
  (一)正确把握“三权分置”的目标要求。
  理论创新的目的在于指导实践。“三权分置”创新产生于农村土地承包实践,服务于农业经营制度创新与农业现代化建设。推进“三权分置”,目的是通过落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制,进一步巩固和完善农村基本经营制度,加快实现农业现代化。
  落实“三权分置”,要看准方向、认准路子,防止上岔道、走弯路,为发展现代农业、保持农村稳定奠定坚实的农地制度基础。重点要把握好四个“有利于”:要有利于维护农民权益,通过明晰“三权”权能边界、权能关系,维护农民集体、承包农户、土地经营者等各方权益,最大限度地发挥农地的经济、社会、生态效益。要有利于发展现代农业,坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,促进土地经营权有序流转,发展多种形式适度规模经营,提升农业现代化水平,增强农业国际竞争力。要有利于促进城镇化发展,强化对农民土地承包权益的物权保护,健全覆盖城乡居民统一的社会保障体系,让农民放心流转土地、安心进城落户,推进以人为核心的新型城镇化进程。要有利于农村社会稳定,坚持农村土地集体所有,确保农民平等享受土地承包权益,发挥社会主义公有制的优越性,实现共同富裕,促进社会公平正义。
  (二)准确把握“三权”权能边界和相互关系。
  把握“三权分置”的内涵,首要任务是明确界定所有权、承包权、经营权的权利边界,以利于各项权能独立行权,充分发挥各自独特效用。集体所有权的核心是处置权,集体通过行使所有权,可以控制和约束其他权利的不规范行使;农户承包权的核心是财产权,在社会保障水平较低的情况下,承包权是其最基本的生活保障,经营权的流转不能影响农户承包地的财产权益;土地经营权的核心是收益权,其创新要义在于优化土地资源配置,实现“农地农民有、农地农业用”,既促使提升土地产出率,又保障务农者的劳动效益和收入水平。同时,从中国农村土地制度的演变历程看,所有权、承包权和经营权在“三权分置”中位于不同的权格,既有层层派生的关系,相互间也存在一定的独立性,要准确把握“三权”关系,促进形成集体所有权、农户承包权和土地经营权相互衔接、大体均衡、同等保护的格局。
  始终坚持集体所有权的根本地位是处理好“三权”关系的前提。农村土地集体所有权是承包权和经营权的基础和本位。土地制度无论怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了。“三权分置”下,集体所有权要得到更加充分的体现和保障。农户承包权的获得、转让、互换、继承、退出等权能的行使,应体现农民集体的意志;土地经营权的使用和流转,农民集体享有知情权和监督权,防止毁损、闲置和浪费土地资源。特别是在承包权人转移进城而流转经营权的情况下,更要强化农民集体对土地使用的监督权,保护农地资源用于农业,维护集体土地权益。
  严格保护农户承包权的财产权益是处理好“三权”关系的核心。作为集体经济组织成员的农户,依法享有土地承包权,这是集体所有权的具体实现形式,也是农村基本经营制度的根本。农民家庭承包的土地,可以由农民家庭经营,也可以通过流转经营权由其他主体经营,但不论承包土地经营权如何流转,集体土地承包权都属于农户家庭。“三权分置”下,对承包农户特别是转移进城的农民而言,要最大限度地保护和体现其承包土地的财产权益。
  充分发挥土地经营权的要素功能是处理好“三权”关系的重点。土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实施“三权分置”的重要目的,就是更好用活土地经营权,实现土地资源的优化配置,有利于规模经营和现代农业发展。“三权分置”下,土地经营权的行使,要确保不改变土地集体所有的性质,并接受农民集体和承包农户的监督;土地经营权权能的设置,要以不改变农户家庭承包地位为前提,不损害农户承包权益;土地经营权权能的完善,要便于新型经营主体集中集约利用土地从事农业生产,充分发挥其农业生产要素功能。