审查起诉阶段退回补充侦查是指检察机关在审查起诉阶段，认为案件事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形时，按照法定程序将案件退回公安机关，由公安机关在原有侦查工作的基础上进一步查清案件事实、收集补充证据的刑事诉讼活动。退回补充侦查虽非审查起诉阶段必经程序，但将不符合审判要求的案件退回补充侦查，是全面收集证据、准确认定事实的必要手段，是依法追诉漏犯、补充遗漏罪行的有效选择，是打击犯罪、尊重保障人权的重要途径，是履行法律监督职能的应有之义，对提升案件质效，完善以证据为核心的刑事指控体系具有重要意义。
一、审查起诉阶段对不同情况的处理
为加强和规范补充侦查工作，最高人民检察院、公安部于2020年3月发布了《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，明确规定审查起诉阶段对不同情况的处理。
（一）不需要退回补充侦查的情况
退回补充侦查要求具有必要性和可行性，司法实践中如果对补充侦查滥用会导致程序反复空转，办案期限拖延，不仅增加司法成本，也不利于当事人合法权益的保障，影响办案的社会效果。《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》第九条规定了一般不退回补充侦查的六种情形，明确了审查起诉阶段不需要退回补充侦查的条件，一方面从反向角度对检察机关退回补充侦查进行约束，即对于不影响案件事实认定、量刑调整以及不具有补充侦查必要性、可行性，或不影响案件起诉的情况下，不应对案件补充侦查；另一方面也从正向角度为“案-件比”这一衡量办案效果的重要指标提供了标准。
（二）制发《调取证据材料通知书》
审查起诉阶段，为提高诉讼效率，对可以即时调取、补充的证据材料，或短期能进行证据收集补充工作的，检察机关可对公安机关发出《调取证据材料通知书》。需要注意的是，《调取证据材料通知书》不等同于补充侦查提纲。部分检察机关为降低“案-件比”，以制发《调取证据材料通知书》取代补充侦查提纲，对有退回补充侦查必要的案件，通过制作《调取证据材料通知书》，要求公安机关进行侦查难度较大、无法短期完成的补充侦查工作，易导致补充侦查期限不足，补充侦查效率不高，影响案件质量。
（三）自行补充侦查
法律赋予检察机关自行补充侦查权，自行补充侦查、退回公安机关补充侦查都是补充侦查工作的重要组成部分。司法实践中，因受补充侦查时限或侦查技术、侦查设备等条件的限制，检察机关行使自行补充侦查权的比例较低。但自行补充侦查权是检察机关的重要权能之一，是对其他补充侦查方式的有益补充。实际操作中，检察机关可综合考虑补充侦查工作量大小、所需时限长短、补充侦查能力、条件和效果等因素，灵活自主选择是退回补充侦查，还是自行补充侦查。
（四）退回补充侦查
根据补充侦查工作必要性原则，《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》明确了退回补充侦查的适用条件和不适宜退回补充侦查的情形。同时，根据刑事诉讼法的规定，退回补充侦查的法定期限、次数要受到限制，即单次以一个月为限，最多不超过两次。
二、审查起诉阶段补充侦查提纲存在的问题
《人民检察院刑事诉讼规则》第三百四十二条规定，检察机关决定将案件退回补充侦查，需要制作补充侦查提纲。公安机关依据补充侦查提纲可以明确进一步侦查需要补充、收集、固定的证据，有利于弥补初次侦查活动的不足，切实掌握补充侦查的意图和意义。但司法实践中，部分检察机关制作的补充侦查提纲缺乏可行性、针对性、说理性，不利于对公安机关的引导侦查，影响补充侦查工作效果。具体而言，主要存在以下问题。
（一）补充侦查提纲规范性不强
补充侦查提纲是检察机关对公安机关发出的法律文书，应严格按照提纲制作的格式、内容等方面的要求，保证制作的合法性、形式的程式性、内容的法定性、语言的精确性。司法实践中，部分检察机关忽视补充侦查提纲制作的规范性，导致补充侦查提纲质量不高、补充侦查效果不好。如有的检察机关尚未完全掌握案件事实，为延长办案期限退回补充侦查，仅制作补充侦查决定书，未撰写补充侦查提纲，这违反相关规定，不具有制作的合法性；有的检察机关对不需要通过退回补充侦查解决的问题退回补充侦查，如对可即时补充的证据、文书瑕疵等情形进行退回补充侦查，不具有形式的程式性；有的检察机关敷衍塞责，提纲制作不严谨明确，不具有针对性与指导性，不具有内容的法定性；有的检察机关补充侦查提纲制作不规范不专业，内容含糊、表述不清、缺乏条理，无法使侦查人员信服，不具有语言的精确性。
（二）补充侦查提纲说理性不足
退回补充侦查工作的说理性原则要求补充侦查提纲不仅列明补充侦查的目的、方向和具体内容，而且应当写明补充侦查的理由，使侦查人员明白具体需要“补查什么、为什么补查、如何补查”。有的检察机关补充侦查提纲过于笼统概括，只表述该案件部分事实不清、证据不足，应当查清犯罪事实，却未列明需要查明满足法律规定的何种事实，查明该事实需要补充的具体证据，补充侦查工作对定罪量刑的必要性，导致侦查人员不明白补充侦查工作需要达到的目的和工作方向，进而对检察机关的工作不信服、不配合。部分检察机关补充侦查提纲事项凌乱、缺少指引，不能提供补充侦查的线索、方法，缺乏逻辑信服力，导致侦查人员不理解、不认可，不利于积极开展补充侦查工作。
（三）退回补充侦查工作联动性不高
退回补充侦查工作的有效性要求将提高证据质量、解决证据问题贯穿于刑事诉讼全过程。但司法实践中，往往出现退而不补、补而不清的情形，其中关键的原因在于检察机关与公安机关对于退回补充侦查工作的联动性不高。一方面，检察机关在将案件退回补充侦查时未与侦查人员有效沟通，未针对案件事实、证据、定性等方面交换意见，导致沟通不畅、意见不一致；另一方面，检察机关在将案件退回补充侦查后缺乏跟进监督，不能及时了解补充侦查进度。对退回补充侦查情况如不能进行有效法律监督，将导致补充侦查工作达不到预期效果，程序空转，甚至是影响案件质量。
三、审查起诉阶段补充侦查提纲撰写
（一）格式性要求
审查起诉阶段的退回补充侦查提纲应按照最高检《关于印发补充侦查工作文书样式及补充侦查提纲参照范例的通知》工作文书样式4的要求制作，通常由补充侦查的方向、补充侦查的主要事项和具体工作、相关工作要求三部分组成。对于补充侦查提纲，一般按照先整体后部分、先实体后程序、先客观后主观、先定罪后量刑、先诉讼后监督的结构撰写，并按照“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的起诉和审判标准，详细梳理、列明需要补充侦查的内容。可根据案件类型及具体情况，采取下列体例撰写补充侦查提纲：
1.对一人单起犯罪事实案件，根据其涉嫌罪名的犯罪构成，按照先定罪后量刑的顺序，分析需要补充影响犯罪事实认定、定罪量刑的证据。梳理目前存在的证据问题，要求侦查人员对证据收集合法性进行说明或补正，列明需要补充侦查事项。
2.对一人多起犯罪事实多个罪名案件，按照不同犯罪事实、不同罪名进行分组，在一事一分析、一罪一分析的基础上，根据目前存在的证据问题，列明需要补充侦查事项。
3.对共同犯罪案件，按照共同犯罪情况对犯罪嫌疑人分组，同时应根据涉嫌的不同罪名和事实进行分类，逐一分析，列明需要补充侦查事项。
4.对于重大疑难复杂案件，应围绕犯罪构成要件和犯罪的本质特征，对需要补充的事项按照逻辑、条理进行排序；同时对可能影响量刑的证据按照重要、紧急、关键程度进行排列，以保证补充侦查的方向清晰、要求明确。
（二）内容性要求
针对司法实践中有的检察机关补充侦查提纲制作质量不高、内容不明确的问题，《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》第七条明确规定补充侦查提纲一般包括七项内容。主要包括以下几方面：
1.补充侦查的方向。补充侦查的方向即补充侦查的必要性分析，阐明补充侦查的理由，包括案件事实不清、证据不足的具体表现和问题，或者全案证据体系存在的问题，围绕认定案件事实、适用法律存在的问题和矛盾，针对侦查取证工作中的不足，确定补充侦查工作的必要性，以明确补充侦查工作需达到的效果。
2.补充侦查的主要事项和工作。按照起诉和审判应达到“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的标准，确定补充、完善证据需要达到的标准和必备要素。补充侦查事项应当详细具体，明确补充侦查的目的。除了方向性说明，还需要列明补充侦查的证据种类、具体的证据名称，所收集证据的作用、效果，能够证明的事项。同时，分层次表达具体的补充侦查工作内容，提出补充侦查的思路、途径、方式等意见建议，以及对完善证据体系、补充侦查方法的意见建议。
3.相关工作要求。应包括具体的办案情况，写明补充侦查过程中的注意事项，提出具体工作要求以及取证不到位可能面临的法律后果。有遗漏罪行的，应当指出在起诉意见书中没有认定的犯罪嫌疑人的罪行；有遗漏同案犯罪嫌疑人需要追究刑事责任的，应当建议补充移送。
（三）说理性要求
《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》第三条关于说理性原则明确规定：“补充侦查提纲应当写明补充侦查的理由、案件定性的考虑、补充侦查的方向、每一项补证的目的和意义，对复杂问题、争议问题作适当阐明，具备条件的，可以写明补充侦查的渠道、线索和方法。”
补充侦查提纲中应阐明补充侦查的理由，每项补证的意义，详细说明每一条补证意见的重要性、必要性，以及对于案件事实认定、法律适用、情节轻重等情况的证明作用，增强退回补充侦查的针对性，确保补充侦查的实效性和取证的精准度，提升案件质量。具体可以从以下几方面体现说理性：
一是对于案件事实不清需要补充侦查的，应列明犯罪构成要件事实存在的证据问题，列明需要侦查机关查明的事项，围绕该部分事实、证据对犯罪嫌疑人定罪量刑、法律适用、案件事实认定的影响，阐明需要查明具体事实、证据的理由。
二是对于证据不足或证据相互矛盾需要补充侦查的，应列明缺少证据的具体名称，或者相互矛盾的证据内容，围绕证据缺失或证据矛盾对于案件证明体系的影响，阐明需要侦查机关补充收集证据或调查核实的理由。
三是对于漏罪漏犯需要补充侦查的，应列明遗漏罪行或同案犯罪嫌疑人，具体包括遗漏罪行的线索、证据以及涉嫌的罪名，遗漏同案犯罪嫌疑人的地位、作用以及法律依据，详细说明追诉漏罪漏犯的必要性及可行性，阐明需要追诉漏罪漏犯的理由。
四是对于因侦查活动违法需要补充侦查的，应列明侦查人员在侦查活动中的违法行为以及法律依据，围绕违法行为的类型、情节轻重以及对证据采信的影响，阐明需要侦查人员对证据收集合法性进行说明或补正、提供相关证明材料或者另行指派侦查人员重新取证的理由。
