让每一宗地都有证可查——我省村庄地籍调查工作纪略
黑龙江是个农业大省，在第二次土地调查中虽然开展了农村土地和城镇土地调查，但由于没有开展村庄地籍调查，致使农村始终未能形成产权明晰、权能明确、权益保障的集体土地产权制度。推进农村集体土地确权登记发证必须先做好村庄地籍调查，全面查清农村每一宗土地的权属、位置、界址、面积和用途等基本情况。对此，黑龙江省国土资源厅争取到省政府的大力支持，探索出一条多级联动齐参与、机制创新全覆盖的路子。
邻里宅基地界线纠纷，村集体与农副基地、青年点用地交叉等纠纷，每年都不在少数。纠纷之所以多，就是农村集体土地每一宗地的权属、界线不清，没有有效的“身份证”。这次村庄地籍调查和确权登记发证就是为了对症下药发“铁证”。
对此，我省构建起了村庄地籍调查共同责任机制，组织保障达到“五有”标准。一方面，明确各市县政府是农村集体土地确权登记发证的主体，是第一责任人；国土、财政、农委、公安、水利、畜牧、法制以及农垦、森工系统等相关部门必须密切协作；各乡（镇）、村屯必须全力支持，尽最大努力协商解决权属争议。另一方面，自确权登记发证工作一开始，省政府办公厅下发具体工作方案并成立了由省国土资源厅、财政厅和农委牵头的确权登记领导小组。各地按照省政府的要求，也都成立了相应的确权登记组织机构。全省各级土地登记办共配备专兼职工作人员1300余人，基本达到了有专职的人员、有专门的办公场所、有醒目的标牌、有配套的办公设施、有完善的管理制度等“五有”标准。
此外，为了有效落实国家《农村集体土地确权登记发证的若干意见》，省政府还要求结合本省实际，细化具体的工作程序和政策，安排了4.54亿元专项资金补助地方开展农村集体土地确权登记发证工作，各地在此基础上也积极编制了配套经费，并纳入财政预算。截至2014年末，全省各级财政共批复落实农村集体土地确权登记发证工作经费8.96亿元,其中省级财政落实经费4.54亿元，市、县级财政落实经费4.42亿元。
有了省政府和省财政“车头”的领跑，各地的“车轮”转得飞快：“我们做起工作来有了底气，也更得心应手。查清农村集体土地权属、妥善调处纠纷、颁发土地证，我们有信心。”
“行家”领队，一切为了高质量
村庄地籍调查来不得半点马虎，要查，就要查清、查实、查准，为每一宗地都建立“身份证明”并标注唯一的“身份证号”。省国土资源厅负责村庄地籍调查的，都是组织并参加过全省第二次土地调查工作的“行家”。在这些专业人士的部署下，村庄地籍调查工作有条不紊地展开：
一个个红头文件发向全省各级土地登记办，要求必须遴选有资质的作业队伍开展村庄地籍调查工作；要实行工作进展情况月报告制度；要实行目标管理，并层层签订目标责任状……确保村庄地籍调查优质、高效。
一个个指导意见下发给各级土地登记办和作业队伍，要求必须采用全省统一的村庄地籍调查规程、统一的地籍调查软件和统一规范的档案范本……对全省每一宗集体土地调查都要精准、详实，高质量完成，以实现打基础、利长远的目标。
“要不是省里组织我们这些作业人员到试点单位现场培训，对这样的精细化调查，我们还真有点懵。”这次调查采用1∶500比例尺的宗地图，要求现场精细化调查到每一个具有使用权的农村集体和农民个人。一次次现场交流培训，试点单位总结经验、有特色的市县现身说法、省土地登记办专家细致培训、深入实地现场观摩交流，让工作人员受益匪浅。
村庄地籍调查“沙场秋点兵”。全省各地通过招投标的形式，遴选了有资质的作业队伍后，没有直接拉上“前线”，而是调查规程和技术细则与作业队伍研究具体的工作路径、方法和程序等，从而实现保证进度、质量和成效等“多赢”的目标。为此，全省各地都在走新路、抓亮点。哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、鸡西等多地确定了“权属调查—外业测量—数据库建设—成果提交—资料审核—制证发证—卷宗归档”等工作流程，每个环节都明确了检查方法、验收程序和质量标准。大庆、绥化等市还创造性地建立了监理制，实行监理公司全程监理、国土资源部门全程审核的质量保障体系。
为解决农村宅基地使用权调查遗漏的问题，全省各级土地登记办请来公安户籍民警和熟悉村屯情况的人员配合，实行了逐村屯、逐户、逐宗地的审查把关，确保权属调查真实准确。为保证成果质量，我省各级土地登记办严格按程序把关，不放过一丝一毫的疑点，坚决不允许应付了事。同时，县级自查、市（地）级验收每个程序和环节都严之又严。省土地登记办更是把监督把关的“触角”延伸到了每个村落和调查的各个环节，还实行了交叉式巡回检查，坚决不允许有“可能、也许、差不多”等模糊、敷衍答复发生。
“他们实行的监理制和巡回督导制，标准是严了点，要求是高了点，但给这样的单位工作踏实。”大庆市村庄地籍调查工作任务的作业队伍负责人感慨万分。
拆掉“篱笆”，众人拾柴火焰高
我省土地结构复杂、情况特殊，境内有农垦、森工两大系统的113个农场和408个林场与地方交叉，可谓是集体土地中有国有土地，国有土地中有集体土地，因而场农矛盾、场林矛盾、林农矛盾时有发生。村庄地籍调查一开始，就将分散在我省各地的农垦和森工两大系统113个国营农场和408个国有林场的国有土地列入了调查范围，实现全省村庄地籍调查的全覆盖。各级政府和农垦、森工系统的领导及相关土地权利人参与其中，“三方”都敞开心扉拆掉“篱笆”，充分利用第二次土地调查中农村和城镇调查成果，一次次握手、一次次合作，协商解决矛盾纠纷，村庄地籍调查俨然成了场农、林农、场林的“连心桥”。
截至2014年底，我省各市、县共有8779个行政村开展了村庄地籍调查工作，占应开展村庄的99.8%，已开展调查面积6511.67平方千米，占应调查面积的99.7%，已完成数据库建设面积6371.45平方千米，占村庄面积的97.7%；农垦、森工系统113个国营农场567.61平方千米和408个国有林场176.33平方千米的国有土地均开展了村庄地籍调查，并完成了数据库建设任务。
为了按时保质完成任务，我省各级土地登记办不仅要通过开展村庄地籍调查，为农村宅基地使用权、集体建设用地使用权和农垦、森工系统的国有土地使用权明确“身份”，而且随着国家《不动产登记暂行条例》的颁布和实施，还要为即将开展的房地一体的农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作提供保障。农垦牡丹江分局八五五农场负责土地登记的工作人员说：“村庄地籍调查和农村集体土地确权登记发证延伸到了我们农垦系统，以后再也不用担心与相邻的乡（镇）或村屯因权属不清、界线不明而发生纠纷了。”
(王汉东 李念平)