【我眼中的“案-件比”】检察机关降低“案-件比”的路径选择

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“案-件比”是最高检深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念、新思想、新战略，创造性提出的案件质效评价指标。本文从“案-件比”的内涵入手，以哈尔滨市阿城区人民检察院破坏社会主义市场经济秩序类案件为参照，通过全面分析指出影响该类案件“案-件比”居高不下的主要因素。据此，笔者提出了检察机关降低“案-件比”的路径选择，以期为基层检察机关降低“案-件比”提供借鉴和参考。

首次明确提出案件质量评价指标体系建设这一课题是在2019年1月召开的全国检察长会议上，随后最高检主要领导在不同会议上提出“案-件比”指标评价概念，并强调要用这样的质量评价指标体系来自我加压。“案-件比”的提出很快成为热词，受到社会各界尤其是法律界的广泛关注，并被形象的比喻为衡量司法办案质效的“GDP”。

所谓 “案-件比” ，就是当事人的一个“案子”，与进入司法程序所经历的有关诉讼环节统计出来的“件数”之对比，是一组反映办案质效的司法统计新的极简指标。其中的 “案” 是指受理的审查逮捕件数和扣除采取逮捕强制措施的审查起诉件数之和，作为“案”的基准数。而 “件” 是指检察机关围绕一个“案”开展的十多种节点性业务活动，这里的“件”是有特定含义的。诉讼程序中的一些即使把前一个环节工作做到极致，也不可避免的、必经的法定环节，是不能作为“件”叠加计算的。这样的环节再多，也只能合并为1。在1之外需要叠加计算的“件”，是那些因为上一个环节没有把工作做到极致而导致多经历的下一个环节。当“案”为1，“件”数越高，说明“案”经历的诉讼环节或业务活动越多，办案质效相对越差。

由于“案-件比”的理想状态是1:1，在“件”的集合中首先纳入了“案”的基准数，除此之外，我们选取了16项业务活动计入“件”的集合，分别是批捕（不批捕）申诉、不批捕复议、不批捕复核、一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查（扣除直诉案件中未提前介入案件）、二次退回补充侦查、不起诉复议、不起诉复核、不起诉申诉、撤回起诉（扣除因法律、司法解释改变而撤回起诉的）、法院退回（扣除因被告人不在案而退回的）、被告人上诉、检察机关建议延期审理、国家赔偿。在刑事诉讼活动中，正常批准逮捕（不批准逮捕）、提起公诉（不提起公诉）、一审判决三个程序属于常态化程序，由之关联出的上述16项诉讼程序属于非常态化程序。

综上所述，老百姓一个案子进入检察机关后,在经过即使把工作做到极致也不可避免的必经程序后一次性办结,说明检察办案质效最高,司法资源投入最少,当事人感受相对更好。

“案-件比”是一个开放性的概念,不同类型案件的“案-件比”会有所差异,以哈尔滨市阿城区人民检察院为例,经济类犯罪案件较普通刑事案件的“案-件比”可能要高一点。在研究过程中发现，由于目前的技术无法实现对于一个时间段内有终结性诉讼结果的案件，追本溯源有关业务活动来得出“案-件比”的精准算法，笔者依托检察机关统一业务应用系统，利用同时段概算法1对该院第二检察部所承办的破坏社会主义市场经济秩序类案件做了一个简单的统计分析。该部门此类案件自2018年1月份至2020年5月份期间，受理审查逮捕案件79件，受理审查起诉案件72件，采取逮捕强制措施的审查起诉案件67件。因此，这段期间的案数为84。16项非常态化诉讼程序是131件，由于“件”的集合要纳入“案”的基准数，加上之前算出的案数84，得出此期间的件数为215。从而得出，2018年1月份至2020年5月份期间该部经济类案件比为1：2.560。

1．案件难度增加，涉案人数众多，办案进度受到影响

随着社会经济的不断发展，近年来涉及经济领域的疑难复杂案件逐渐增多, 金融、高科技等特殊领域案件呈不断上升趋势，特别是非法集资等案件类型集中井喷，办案进度也相对受到影响。笔者查阅了该部门所办理的经济类案件,发现新型案件不断增多,而面对新出现的疑难复杂案件,承办人如果延用原有的办案理念,可能会影响办案质效,在如今办案责任终身制的背景下,无疑给办案责任人增添新考验,在审查案件时就会采用增加办案节点的方式，例如退查次数、延长审限等来争取办案时间。以该部门员额检察官办理的马某某、项某某合同诈骗案为例,2016年11月，马某某伙同李某某成立北京某科技有限公司，项某某协助管理公司，2017年，马某某、项某某以非法占有为目的，成立线上推介平台，提供虚假资产担保公司，制作收益权转让、合伙协议等合同，将合同发放给北京某科技公司阿城分公司。2017年3月，程某某等人按照北京公司的要求扩大宣传，虚构出借无风险获得高额回报的事实，以签订虚假合同或协议、到期还本付息的方式骗取被害人的信任，并通过线上线下两种方式将被害人的资金转到其他公司。在案件审理过程中，由于涉案人数、被害人众多，案情所涉及金融及科技领域相关内容较为复杂新颖，且退查之前现有证据无法充分证明犯罪嫌疑人非法占有目的，其他涉案人员因层级、作用不同涉及不同罪名另案处理等原因导致两次退查、两次延长审查起诉期限后提起公诉，办案人员也指出,近来受理的经济类案件大多呈现新颖性、复杂性等特征,难免会对“案-件比”造成影响。与此同时，疑难复杂的经济类型案件往往涉案人数众多，办案人需要对公安机关移送审查起诉案件的每一个涉案人员进行审查,这就意味着需要花费办案人更多的办案时间,也会增加案件的“办案节点”。

2．侦查人员办案水平良莠不齐，案件质量受到影响

侦查机关办案人员办案水平的高低在一定程度上影响“案-件比”的变化，由于该类案件在事实结构上大多具有团伙作案、跨地区作案、跨行业作案等特点，致使证据的收集、固定、审查较之传统盗窃、伤害等自然犯案件更为复杂，在专业分工日趋精细化的今天，行业之间的差异以及较高的行业门槛使得专业问题必须依赖专业人士的专业知识和实务经验才能得到高效、合理的解决1，这往往是造成退查的重要原因，同时退查之后公安机关在补查证据不充分的情况下，就会导致第二次退查。检察机关虽然可以采取发出检察建议、纠正违法通知书等措施,督促公安机关加大办案力度,但是在大多数情况下,也很难对公安机关侦查水平的提高起到激励促进作用，形成有效制约。

3．相关考核、评查机制不完善，未能充分挖掘检察官的主动性

权威、公正的考评工作机构是案件质量评价工作顺利开展的基础。在以往考核过程中，过度重视员额检察官年终办案的案件数量考核,而相对不注重对员额检察官每年办理案件的质量、案件难易程度及涉案人数等方面的评价考核,对于员额检察官办案的“案-件比”情况也难以及时有效掌握2。各地检察机关对于“案-件比”考核工作不够健全完善,大多停留在检察机关内部的自评自查及上级检察机关对案件管理系统抓取的业务数据进行“纸上评查”,而很少通过“回访”案件当事人、对案件当事人开展“问卷调查”及第三方评查等方式进行, 忽略了外部公众的参与，难以深入了解案件办理给当事人带来的主观感受。作为检察产品的案件，必须接受社会公众的检验，以此评判案件的办理是否达到政治效果、社会效果和法律效果的统一。案件质量的评价过程实际上是“从案件到数据，再从数据到案件”的过程，在目前的数据采集方式中，生成指标数据的案卡基础信息，大多来自于办案人员的手工填录，即使经过统计人员审核及数据督查，错填、漏填等问题仍不同程度存在，不规范填录案卡等问题都会造成数据指标的误差。

4．新时代员额检察官的责任意识、能力素质有待增强

司法责任制改革后，面对检察业务运行扁平化、办案权力增大的客观形势，检察官的能力素质、担当精神都存在着一定程度的不足，特别是年轻检察官，绝大多数的人生经历就是从学校到机关，缺乏司法办案实践的历练，从意识到能力都存在明显的短板。在办案和监督的过程中，个别检察官对退回补充侦查、延长审查起诉期限等程序的负面影响反应不敏感，案件办理比较拖延，对“案-件比”问题缺乏应有认识，延长审查起诉期限随意性较大，没有站在案件当事人的立场考虑诉讼程序的必要性，仍然存在程序服务于实体，个别检察官甚至把“走程序”作为应付当事人信访的推脱事由，导致有的案件表面上程序合规合法，实质上程序空转，浪费司法资源，也增加了当事人的负担。同时对相关领域的专业知识掌握不多、积累不深，存在本领恐慌，习惯于书面审查，缺乏侦查工作历练，导致在办案过程中不可避免地出现对案件实质性审核把关不严，案件定性把握困难，退补提纲简单粗糙，引导侦查方向把握不准，停留于“文来文往、电话催问”，不注意沟通协商和跟进指导，从而一再地延长审查起诉期限、退回补充侦查，大大增加了案子的“件”数。

  通过对检察业务数据背后所反映出的办案质量和效率的分析，笔者发现，解决“案-件比”居高的问题，涉及侦查机关、检察机关办案人联动机制及责任意识，涉及检察机关内部机构分工、管理机制以及理念共识等问题，因此，要想用好“案-件比”这个“风向标”和“指挥棒”，需要从以下几方面进行探索：

        认罪认罚从宽制度便于控辩协商、调和矛盾，具有诉讼便捷、高效的特点，是控制“案-件比”的有效“武器”。
　　一是对于审查起诉阶段的犯罪嫌疑人，告知其法定刑和认罪认罚后的从宽幅度，并通过释法说理，增强犯罪嫌疑人认罪认罚的内心自愿性和真实性，促进达成控辩双方的“诉讼合意”。同时，要积极征求被害人意见，充分尊重和保障被害人的合法权益，促进矛盾化解、关系修复，最大限度的减少对不捕、不诉决定的复议、复核或者对不捕、不诉的申诉，尽可能减少当事人的诉累，争取被害人的理解和支持。注重推进认罪认罚从宽制度向侦查工作延伸，对认罪认罚告知、听取意见、权利维护、律师帮助等统一程序适用标准，引导侦查机关完善认罪认罚的证据采信、固定、运用制度，保障侦查、起诉的衔接与畅通；
　　二是刑事检察部门干警要认真学习认罪认罚从宽制度的相关规定，掌握量刑建议基本规范，加强与法院沟通协调，共同研讨量刑建议相关法律和技术问题；
　　三是加强与值班律师和辩护人的工作会商和业务研讨，深入解释犯罪嫌疑人的犯罪性质、法律后果以及认罪认罚的后果，秉持客观公正立场，让犯罪嫌疑人产生心理上的认同感和信赖感，从而推动矛盾化解、促进社会和谐，防止因工作不深入引发次生诉讼程序，减少社会对抗。

　　一是精准定位，推进“检警协同”，充分利用提前介入程序，共同商讨案情，及时引导侦查人员把握取证方向，规范取证，使案件受理后的审查周期得以缩短；
　　二是发挥“捕诉一体”优势，有效做好捕诉衔接，详细列明需要继续补充收集的证据类别、理由、途径，提示缺乏此类证据可能导致的办案风险，确保案件证据质量标准，避免案件移送起诉后再退回补充侦查，减少退补次数；
　　三是对于需要退回补充侦查的重大、疑难、复杂案件，事先听取侦查机关的意见，在《补充侦查提纲》中明确侦查方向，认真分析论证在案证据的缺陷，详细列明需要补充侦查的事项，对退侦理由和依据进行说明，并提出具有针对性、可操作性的补充侦查措施。如果是二次退回补充侦查，通过员额检察官联席会议进行案件合议，多方听取意见后再形成结论。案件退回补充侦查后，要及时跟踪侦查机关的侦查情况，防止期限届满时突击侦查，对于补查重报的案件要求案件承办人审核同意后再进行受理。

　　一是案管部门通过案件质量评查，及时向承办人反馈实体和程序方面存在的问题，并督促整改。要加大抽查力度，防止退侦和延期的随意性。加强案件管理部门的业务数据研判分析职能,建立完善的数据通报机制和督促考核机制,  按季度或者半年度对该检察官办案的“案-件比”进行通报, 形成书面报告上报院领导并抄送给业务部门,督促员额检察官在办案中降低“案-件比”；
　　二是健全退侦和延期的审核监督机制。在严格执行检察官办案责任制的基础上，增设必要的报备和审核程序，例如一退报部门负责人备案，二退报分管检察长审核等。
　　三是在年终的绩效考核中，将“案-件比”作为一个重要的参考内容，充分激发员额检察官的内在动力。依托刑事案件办案“三个效果”评价制度来强化日常监控，纳入办案效果评价的案件要遵循“一案一表”原则，承办检察官一受案就填写“三个效果”评价表，对照此表逐项打分并标明评分依据，将评价结果计入检察官整体评价，作为评优奖励等事项的基础。通过科学设计管理指标，将“案-件比”、认罪认罚适用率等纳入检察官考评与案件质量评查中，发挥考评机制的引导作用，督促检察官提高办案质效和监督能力。

　　张军检察长指出，理念是指引、引领办案的思想和灵魂。
　　一是指引员额检察官以人民群众、案件当事人的视角为着眼点, 适当增加外部性评价指标，比如，可以增加涉检信访率，既表明检察机关以积极、开放的姿态来征求社会公众的意见，又有利于激发公众参与监督的热情。案件的当事人既是司法活动的亲历者和见证者，又是案件实体结果的承受者，以当事人的感受为基础, 不仅得到了当事人的认可，也合乎当事人以外普通社会公众的需求。从案件质量、效率、效果上综合考量检察办案成效，取得政治效果、社会效果和法律效果的统一。
　　二是通过建章立制，搭建学习、调研的平台，提高干警业务能力，强化检察官敢担当、有作为。引导和教育干警注重执法质量和效果，把每一个环节的工作都做实做细，努力实现程序简洁，案结事了。
　　三是合理细分罪名，灵活调整办案力量。根据办案实际，在遇某类金融领域重大、疑难、复杂案件时，可以采用机制创新的方式，比如，由检察长决定临时成立主办检察官办案组，增配办案力量，力争做到管理精细化，逐步形成“办案—协作—监督”的工作运行机制。

最高人民检察院张军检察长强调，检察官不仅要做办好案的“工匠”，还要努力成为司法检察政策把握运用的“大家”。检察机关在刑事诉讼中承担主导责任，要想充分发挥检察机关主导作用，就意味着检察官在整个刑事诉讼过程中必须正确、充分履职,提供专业、优化的司法产品。“迟到的正义非正义”，检察机关办案工作给人民群众留下的印象，就是人民群众对党领导下的法律监督工作、法律监督队伍的印象，更是人民群众对中国特色社会主义检察事业的印象。在这个意义上，建立以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系，就是以人民群众的满意度作为衡量检察工作的评判标准，也是对以“人民为中心”的中国特色社会主义法治理念的生动践行。