用法治方式求解学校管理“方程式”
学习贯彻十八届四中全会精神聚焦依法治教· 特别报道①
用法治方式求解学校管理“方程式”
焦海洋 绘
编者按 党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。为深入学习贯彻四中全会精神，全面推进依法治教，从今天起，中国教育报推出独家策划，连续四天以每天一个整版的篇幅，邀请知名专家、权威学者和基层教育工作者，就依法治教中存在的重大理论和现实问题、热点难点问题，以及如何以法治思维、法治方式推进教育治理现代化进行深度解读。敬请关注。
■传统的管理是以命令、服从为基本内容的纵向型框架；而当前的法治则是以协商、平衡为主要内容的横向型结构。
■随着公民权利意识的提高，学校和学生、教师之间的各种纠纷不断增多，类型呈现多样化趋势，需要转变观念，鼓励运用诉讼、调解、复议等多元的“法治方式”解决纠纷。
■法律与教育的关系从未这样密切，从理论到实践，法律开始成为教育改革与发展中不可或缺的重要力量。校长、教师、学生都与之息息相关。
■本报记者 李益众 翁小平 施剑松
四川省内江市七中副校长冯建中到学校工作已经10年了。这10年来，他一直为一件事情操心：内江七中校门口数米外有一个菜场，还有一个内江市最大的宠物市场，不仅叫卖声此起彼伏，还时不时传来难闻的气味，对学校的教学工作造成了很大的困扰。
“10年来，我们逐级反映这一问题，人大、政协会上也说了，甚至政府都来开了现场办公会，可就是解决不了。”冯建中说。
“校园门口建菜场和宠物市场，具体违背了哪一条法律或法规？”记者追问道。冯建中迟疑了一会儿，然后又问问身边的同事，最后无奈地说：“我们确实不知道具体违反的是哪一条法律或法规。看来，在用好法律武器这方面，我们还需要加强学习。”
有问题无法解决，也不知道该依据什么法律去解决，冯建中的困惑，只是众多亟需求解的依法治教“方程式”之一。在教育领域改革不断深化、民众法治意识日益提高的当下，基层实践无法可依、教育管理部门法治思维不足、教育领域纠纷诉之无门等问题依然较为突出。
党的十八届四中全会明确提出，推动全社会树立法治意识。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。显然，这为解开依法治教“方程式”给出了清晰的指导性思路。然而，在具体的“运算”过程中，该如何确保一切教育教学活动在法治轨道中运行，该如何用法治的思维管理教育工作和学校事务？各地教育系统做了一些探索，其中有经验、成绩，也有困惑。
“法治意识”打开各方心中“死结”
在首都师范大学教授劳凯声看来，在教育领域，要实现依法治教，仅仅有静态的法律还不够，还应该从“法治的角度”去加强治理，“传统的管理是以命令、服从为基本内容的纵向型框架；而当前的法治则是以协商、平衡为主要内容的横向型结构”。
实施绩效工资之初，内江市桐梓坝小学老师们分歧很大，对奖优罚懒的具体操作方式不理解。有老师固执地认为：只要我没有被学校开除，奖励性绩效工资就该全部发给我。甚至有不少人写信上访，说“校长把我的钱分给了别人”。
最初，学校领导层反复宣讲文件精神，组织教师分小组学习，之后草拟分配方案，交由各个小组深入讨论、反复修改。学校校长唐霞说：“在一年内，我们反复开了十多次教代会，对分配方案反复打磨修改，大家都竭尽所能，最后终于顺利通过。”
但是，分配方案通过后，仍有个别教师不满意，固执地坚持上访。这时，更多的普通教师站出来批评上访户，说方案经教代会讨论通过了，展示了程序公正，体现了集体意愿，再上访就没有道理了，不仅破坏教学秩序，而且影响学校声誉。
对于办学过程中“法治意识”的重要性，唐霞深有感触：“采取民主集中制原则，从群众中来到群众中去，我们算是真正尝到了甜头。”
从此，学校重大事项都交由教代会表决，而不是校长一个人或学校领导班子说了算，这在桐梓坝小学也就成了惯例。前不久，桐梓坝小学迁建工程进入竣工倒计时，在面对“搬入新校园后学校该以什么为办学特色”的问题时，校长唐霞给出的答案是打造“艺体特色”，有老师提出应该打造“书香校园”，也有老师提议开展“理财教育”……最终，在2013年底的全校教代会上，“书香校园”胜出，校长的提议被否决了。唐霞略有点失落，但她说：“既然大家选出了‘书香校园’，我就得忠实地执行。”
原本看起来像是“死结”的一个个问题，一旦遵循法治的方式去处理，很快就豁然开朗了。内江市某校在修建学生食堂时，周围居民强烈抗议。因为居民担心大动土木影响周边建筑的安全，学校则以已经通过立项为由不予理睬。在矛盾即将升级之际，内江市教育局主动介入，邀请质监部门专业人员到校检测，出具并公示了检测报告，市民满意而归。
类似的例子还有很多，在浙江工商大学，关系师生重大利益的问题需进行听证，已经成为一项基本制度，学校先后举行过十余次听证会，内容涉及办公用房分配、学生违纪处分条例制定、教学事故认定、学士学位授予细则修改等重大内容，参加人次累计超过1000人。其中，有两起针对学生不利处分的听证，改变了原处分决定。此举有效改变了“学生违纪违规由校方单方面处罚、学生不服申诉无门”的法治窘境，形成令学生“心服、心动”的良性循环。
“法治方式”解决校园矛盾纠纷
在学校日常管理中，经常有学生发生意外伤害，家长却不愿意走司法程序，而是打着讨回公道的旗号，试图“把事情闹大”以获得更多的不合理诉求。一旦家长选择与学校闹下去，学校就显得非常无奈。
冯建中说，曾有学校遭遇这样的事情，学生暑期在池塘溺亡，并无校方责任，家长依然蛮不讲理地要求学校赔偿，如果不赔偿，就将花圈等物件摆放在学校门口附近。家长这类行为并不违法，学校报警也不管用，却对学校的正常教学秩序造成了极大的冲击。
在北京市东城区，类似的问题已经可以交由专业的律师团队来解决了。今年9月，北京市东城区在全市率先建立学区法律顾问制度，由区教委用政府购买服务的方式，聘请律师担任学区法律顾问。区教委借助区司法局推荐并考察，确定两家律师事务所——北京明仁律师事务所和北京市尚公律师事务所承担全区8个学区的法律顾问工作。
很快，法律顾问就发挥了其应有的作用。东城区的一所幼儿园，今年有一位家长找到学校要求赔偿，原因是7年前孩子在幼儿园活动期间发生磕碰，家长认为孩子现在脸部生长变形与7年前的磕碰有关。然而，现任园长到岗仅3年，对事件经过并不熟悉，而且作为公立幼儿园，也不能不经相应程序就作出应对。在学区法律顾问的协调下，幼儿园最终与家长实现了庭外和解，给予家长一定的人道援助，免除了赔偿责任，家长和学校都感到服气和满意。
对此，中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波认为，法律顾问制度可以促进学校依法办学，维护学校、教师、学生合法权益，有助于依法解决学校和教师、学校和家长、学校和学生之间产生的纠纷，但需要注意的是，应充分发挥法律顾问的作用，不能作为“花瓶”或者“摆设”。法律顾问也要充分了解教育领域的特点，有针对性地指导学区和学校的法治工作。
校园内外的各种纠纷，在内江一中，还有一个叫做人民调解委员会的机构可以出面处理。调解经验丰富的工作人员会在第一时间赶到现场控制事态，主动介入纠纷的调解，直至妥善解决。
有一天，内江一中教师家属张某和食堂工作人员发生冲突，争执中张某非常冲动，砸烂了食堂的玻璃。内江一中保卫科副科长唐轲赶到现场，平息了冲突。原来，张某的家人为谋生计曾在校园内摆摊设点，食堂工作人员曾去踢摊子。了解到这一情况，唐轲批评了食堂工作人员的不当之处。看到调解人员为自己主持正义，张某的气一下子就消了大半。随后，双方各自承认自己的错误，并承担损失，但是，事情并未就此结束，如果不解决根源问题，摩擦还会再次发生。于是，学校出面为张某的家人介绍了一份物业公司的保洁工作，这一影响校园安定的突发事件得以彻底平息。
唐轲告诉记者，内江一中非常重视人民调解委员会队伍的建设，每年选聘政治可靠、有威信、业务基础较扎实的人员充实到队伍中，目前总共有8人。学校不定期举办调解业务培训班，“我们还经常在一起看中央电视台的《今日说法》，分析矛盾纠纷的特点、规律，争取做到调解工作有的放矢。”唐轲说。
内江市教育局局长龚洪贵表示，现在越来越多的学校开始意识到要注重和发挥基层调解组织、教职工、学生、家长自治组织和法制工作机构在处理纠纷中的作用，建立公平公正的处理程序，将因管理行为、教职工待遇、学生意外伤害等引发的纠纷，纳入不同的解决渠道，对需要走司法程序的纠纷必须态度坚决地走司法程序，这是依法治理的必然结果，也能大大提高解决纠纷的效率。
王敬波也建议，应鼓励通过法律途径解决纠纷。她说：“传统观念认为学校和学生、教师之间的纠纷属于校内事务，不宜对外公开。随着公民权利意识的提高，学校和学生、教师之间的各种纠纷不断增多，类型呈现多样化趋势，需要转变观念，鼓励运用诉讼、调解、复议等多元的‘法治方式’解决纠纷。”
合同化管理如何助力校园稳定运行
今年秋季一开学，内江市教育系统便为签合同的事情忙得不可开交。各级各类学校与学生、家长、教师纷纷签订了住校生入学管理合同、学校家长共同教育管理合同、各类教师聘用管理合同……
事事与家长、学生签订协议或合同，这是内江市在探索依法治教过程中发现的“土办法”，也是被现实倒逼出的一项管理智慧。“协议、合同”的契约精神在法治的形成过程中有着极为重要的作用，既为法治创造了基础，也为教育活动的开展提供了良好的秩序，对推进依法治教有着积极作用。
董康（化名）是内江二中2012年引进的7名新教师之一。一年的试用期过后，他的表现让学校领导班子感到遗憾：教学质量差，班风也不好，学生、家长不满意。学校行政会认真讨论了董康的去留问题，最后做出的决定是：试用不合格，解聘。
然而，董康却不愿离开学校，不依不饶地多次找学校领导表达自己的诉求——希望学校再给自己一次机会，并保证会尽快改正缺点。
这时，学校派出专人跟董康交涉，了解董康内心的想法，解释学校的政策。最后，他们签订了一份协议：学校再给董康一年时间，董康保证能够做到教学成绩明显上升，学生、家长满意，如果目标达成，董康就可以留下，否则无条件离开。
“一年后，董康通过超乎寻常的努力，实现了巨大的转变。他留下来了，并成为学校教师中优秀的一员。”内江二中副校长董宗鸿说。
现在，内江市教育系统已实施学校全员合同化管理，“依规办事”成为教育管理中最常提及的词汇。校长、教师、学生、家长依法围绕安全、教学等方面的具体事项签订合同，让履职、管理等进入法治流程。
比如说，教师评高级职称前，要与学校签订协议，明确权、责、利。这样，能有效防止高职称教师出现懈怠现象。唐霞说：“以前，学校安排一位教师带某个班，或者安排某个老师上公开课，他找借口推脱，校长拿他没办法，只能苦口婆心地劝。现在，如果教师没有达到协议写明的要求，学校可以通过‘评聘分离’手段选择‘高评低聘’。学校依规行事，按协议处罚，老师就无话可说了。”
从去年开始，内江推行学校安全稳定工作合同管理，学校分别与教师、家长、学生签订安全协议书，明确各自的权利与义务。唐轲说：“一旦发生事故，合同成为明确责任主体的重要依据。”
内江一中学生小黄在教室与同学追逐打闹，一不小心摔伤了脾脏。家长要求学校医好学生，并提出高额赔偿要求。这时，学校拿出了当初与家长签订的安全责任书，其中包含“通校生（指不住校的学生）在家吃午饭，下午2点后方可进入校园”的条款。小黄属于通校生，而事故发生在中午1点左右。最后，学校虽然给予了人道主义赔偿，但大大减轻了法律责任。家长自知理亏，对学校做出的决定心服口服。
但是，合同管理在现实中也遇到一些尴尬。内江某中学办公室主任张俊（化名）告诉记者，以教师的职称考核为例，由于教育是一个周期性很长的活动，其成效既有定量的成分，也有定性的成分，如果合同中对教师的教学成效仅仅是定性描述，那就没法具体考量，没有实际意义；如果改成定量描述，就不得不体现为分数，这就违背了当前的教育方针。
“据我观察，很多学校制定的‘职称合同’往往约束力不大，成了一纸空文。合同里写明的责任，门槛比较低，老师们即使不签这个合同也都能完成。即使没有完成，学校一般也不好‘过于计较’。”张俊说。
校长、教师、学生都离不开法治教育
“法律与教育的关系从未这样密切，从理论到实践，法律开始成为教育改革与发展中不可或缺的重要力量。校长、教师、学生都与之息息相关。”劳凯声认为，法治对于教育的意义无可替代、无处不在。依法治教除了制定完善的法律体系，还需建立相应的现代法律文化。而现代法律文化的核心就是要树立法治意识、要有法治思维，在内心深处尊重和信服法律，这也是化解合同管理约束力问题的重要突破口。
在遇到诸如解聘教师、开除学生等涉及师生核心利益的事情时，不仅不少当事人缺乏相应的法治思维，很多学校的管理者也还没有养成从法律的角度进行思考的习惯。即使有的校长意识到了要依法治校，仍缺乏在具体问题处理过程中依法办事的能力，用法守法的法律素质尚需进一步提高。
针对这类问题，海南近两年来每年都会举办海南省中小学校长教育法制专题培训，今年9月份，100多名校长集中接受了以中小学校法律事务及涉法案件的处理、依法治校与现代治理、中小学校长应具备的法律素质等主题的专题培训。
内江市逐步健全了校长、教师学法制度，将法治教育纳入校长、教师任职培训、岗位培训、继续教育的重要内容，建立健全考核制度。从2013年开始，内江市教育局每月定期编印从全国各地收集到的教育违规违纪典型案例，并对案例从法律法规角度进行剖析，既起到了警示教育作用，又强化了依法办学和依法育人的意识。去年12月，内江市教育系统在内江一中、威远中学、隆昌一中等9个考点举行了教育安全法律法规知识考试，全市中小学和幼儿园的校长、分管安全副校长、总务主任和安保主任共计2013人参加考试。考试内容涵盖《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《学生伤害事故处理办法》等教育管理法律法规和规章制度。
内江市教育局纪委书记鲁英杰介绍，为了这次考试，内江教育局筹备了近一年时间。他表示：“这并不意味着让大家都成为法律专家，但至少要让大家知道，在教育教学活动中，不能想当然地做出决定、采取行动，必须在做出决策、解决问题时有依法依规的意识，尤其是校长们，不能简单地以为开会研究了的事项就是对的，就是合法的。”
推进依法治教，青少年一代的法治意识同样不容忽视，但是，王敬波认为，现行的青少年法治教育，更多停留在法律知识的传播上，忽视对青少年法治意识和信仰的养成教育；法治教育队伍缺乏规范化管理，没有专业师资；缺乏分年龄分年级的法治教育教材，教学方式僵化死板。
对此，河南省教育厅、省司法厅等部门日前联合出台意见，自今年起，法治教育将被列入高校、中小学教学计划，在校生法治教育还将被纳入学校教育质量和学生综合素质评估体系。内江市也做了一些有益的探索，比如，该市资中县重龙镇中心学校通过快板《争做守法小先锋》、相声《学好法律力量大》和拍手歌《小学生法制教育儿歌》等形式，让学生更加通俗易懂地接受法治教育。
北京市东城区教委副主任孔庆亮介绍说，今年东城区和平里学区已经试点借助学区法律顾问对师生进行普法教育。“过去这些工作是依靠学校的法制副校长和大学的法律援助志愿者来开展，但派驻学校的法制副校长更多是面向学生的，法律援助志愿者的培训则缺乏系统性。借助学区法律顾问这支稳定的队伍，东城区将实现对所有学校的系统普法教育。”孙庆亮说。
