如何充分发挥行政调解在解决社会突出矛盾中的作用
行政调解工作是“大调解”工作体系的重要组成部分，关系到维护稳定、构建和谐社会的大局。在坚持依法行政的前提下，充分运用调解的办法处理行政争议和与行政管理有关的纠纷，发挥专业优势，采取灵活多样的方式，开展耐心、细致的说服疏导工作，促使各方当事人互谅、互让，从而化解矛盾、解决纠纷。
行政调解是我国当前大调解体系中化解社会矛盾的重要途径，结合新形势下我国社会矛盾的新特点，发挥行政调解的独特作用有重要的现实意义。由于种种原因，我国当前行政调解制度还存在着不足，完善行政调解制度势在必行。
行政调解是行政主体所主持的解决争议、消除纷争的调解活动，是行政主体行使职权的一种方式。它的主体既不是司法调解中的人民法院，也不是人民调解中的群众自治性组织，而是依法享有行政职权的国家行政机关和一些经法律法规授权的组织。在我国目前的法律体系中，基本上都将行政调解的主体设定为行政机关，而对于法律法规授权组织行使行政调解职权的规定较少，只是在《消费者权益保护法》和《治安管理处罚法》中有一些规定。通过调解教育，对纠纷作出合情合理的公断。
在一般情况下，行政调解协议主要是靠双方当事人的承诺信用和社会舆论等道德力量来执行，但不能因经过了行政调解就限制当事人再申请仲载或另行起诉的权利，调解协议一般不具有法律上的强制执行力，调解协议在实施过程中即使遭到行政相对方的拒绝，行政机关也无权强制执行。正是由于这种情况，导致目前行政调解作用没有得到应有发挥。这也是行政调解长期以来被忽视的一个重要原因。
行政调解程序的启动运行以至被执行，完全是行政管理相对方之间合意的结果。是否申请调解、是否达成协议以及达成什么样的协议，当事人完全是自愿的，行政主体不能强迫。在行政调解中行政主体是以组织者和调解人的身份出现，它的行为只表现为一种外在力量的疏导教育、劝解协调，而最终决定的作出应基于当事人不受威胁欺诈的真实意思表示。
由于行政调解是在双方自愿的基础上完成的，当事人如对调解行为持有异议，完全可以拒绝在调解协议上签字，因此当事人不得以不服行政调解为由，提出行政复议或者行政诉讼。另一方面，如果行政主体及其工作人员在调解过程中采取了不适当的手段，该行为在事实上就不属于调解行为，而是违背当事人意志的行政命令。对于这种具有强制性的行政行为不服的，当事人可以以调解事项为由向上一级行政机关申请复议或提起行政诉讼。因违法的行政调解给当事人造成损失的，应依法定程序由行政主体进行赔偿。
行政调解的对象，或由法律法规规定何种纠纷可以以行政调解的方式解决，或由相对方事先在合同或协议中约定若发生纠纷向行政机关申请调解。其对象是作为行政管理相对方的个人、法人或者其他组织之间发生的民事争议。专利申请人之间的纠纷、职工与单位之间的纠纷等等，这些民事争议当事人之间，法律地位是平等的，不存在高低贵贱之分，不存在命令与服从，主动与被动的单向隶属关系，争议的指向是有关民事权益方面的。争议的当事人都有自愿、真实地表达自己的理由和意见的权利，行政主体必须以平等态度对待双方当事人，不能厚此薄彼，偏听偏信。
新形势下社会矛盾的新表现：
当下，我国正处于快速转型过程中，经济体制转轨和社会结构转型相互交织，社会分化趋势加剧，利益格局呈现多元化，社会矛盾表现出以往不曾有或很少有的新特点。
（一）社会矛盾纠纷主体及类型呈现多元性。由过去的公民与公民之间的一般矛盾纠纷，发展为公民与法人之间的矛盾纠纷，矛盾纠纷主体呈现出多元化特征。同时矛盾纠纷的类型也由过去单一的民事纠纷发展为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形式。
（二）社会矛盾纠纷内容呈现复杂性。由于各类经济组织实现经济利益渠道的曲折性和有关行政组织的行政行为和办事行为的随意性，致使公民与法人之间、公民与其他社会组织之间的矛盾纠纷大量涌现，矛盾纠纷的性质也由一般性民间纠纷转变为复杂、疑难性社会矛盾纠纷，由此而引起的上访事件不断上升。
（三）社会矛盾纠纷规模呈现群体性。在农村，由于农村改革中历史遗留问题及部分基层行政组织不依法办事引发的土地承包、粮食直补、农民负担、非法集资及乱收费等纠纷，使众多农民成了纠纷当事人；在城市，因国企改革职工下岗、劳动争议、特困低保、征地拆迁、物业管理、环境保护等民生问题引起的矛盾纠纷，使众多下岗职工和特困群体成了纠纷当事人。现阶段有组织的集体上访事件不断增长，而且参与人员成分复杂，几乎涉及社会各个阶层。
（四）当事人要求解决矛盾纠纷的方式呈现极端性。许多矛盾纠纷看似平常，但激化时间快，过程短，往往一触即发，转化成刑事案件；有的矛盾长期聚集，突然暴发，酿成凶杀案。
（五）社会矛盾呈现串联性。现在的群体性事件背后有策划者和组织者。组织手段带有隐蔽快捷的特点。策划者往往利用网上发贴、手机短信、电话通知等方式进行串联，经常是聚集前化整为零，需要时随叫随到，短时间就能形成大规模的群众聚集。这也是信息时代化解社会矛盾的一大难点。
（六）社会矛盾存在的长期性。社会转型的长期性决定了社会矛盾存在的长期性。即使旧的矛盾解决了，新的矛盾还会不断出现，这是事物矛盾运动规律所决定的。
行政调解在社会矛盾化解中的作用：
（一）拓宽社会纠纷解决的渠道，弥补司法审判的不足
任何秩序都是建立在矛盾被解决的基础上。一个良好的秩序不是指没有矛盾的秩序，而是一个有着良好的矛盾解决机制的秩序。和谐社会正是这样的状态。通过诉讼的方式来解决纠纷只是解决纠纷的最后选择，而不一定是最优选择。惯常的纠纷解决机制——司法审判注重的是行为和形式正义，这种严格依照法律的一刀两断式的裁断表面上似乎解决了矛盾而实际上许多时候矛盾没有解决甚至被激化了。从当前社会中涉法涉诉信访案件数量的增长就可以看出这一结论的合理性。行政调解多被设定为政府和行政机关的专门职能，并由公共财政支撑，原则上对当事人免费，解决纠纷先天具有高效、及时、直接、经济等效益优势，可以及时有效的化解纠纷，避免矛盾的长期积累和群体性、极端性事件的发生。因此，这种解决纠纷的方式比诉讼高效、实惠。
行政调解所针对的纠纷大多发生在某特定行政机关行使职权过程中，解决纠纷的过程同时也是查明事实、做出裁判的过程。由于相关纠纷是发生在行政机关职权范围，处理纠纷的人员往往具有相关资质，兼有专业知识和纠纷解决经验；同时，还能动员社会力量组成专家委员会或专案调查处理机构，在处理复杂疑难案件或新型案件中，可以综合考量技术问题、专门法律问题和政策性问题，以及公共利益、市场、公民权利和个案特殊情况，提出合理的解决方案。这种纠纷解决方式更适于处理一些常规性、多发性、社会性、群体性纠纷和新型纠纷，尤其有利于直接维护弱势群体权益。
行政调解需要行政机关做耐心、细致、深入的工作。调解过程也是行政机关与相对人之间针对是否自愿、是否依法调解的相互监督过程，有利于培养行政机关工作人员树立依法办事、尽职尽责的良好形象，也有利于增强人民群众对行政机关的信任，提高行政机关的执法权威，促进人民群众与政府之间建立起密切、融洽、协调、信赖的关系。
面对现在日益纷繁复杂的矛盾纠纷，必须充分发挥其他组织、部门的作用，动员全社会的力量来化解日益突出的社会矛盾。一是加强与村委会、居委会、工会、共青团、妇联、侨联等组织密切配合，形成化解社会矛盾的合力。实行选举和聘任相结合的机制，进一步优化调解员队伍。为增强调解公信力，可建立邀请调解制度。邀请调解就是办案中把相关人员“请进来”，邀请与案件有关的主管部门、有威望群众、当事人双方均信赖的亲戚朋友等和审判人员共同对案件进行调解。建立以人大代表、政协委员、基层干部、人民陪审员、公检法离退休干部以及社会各界人士组成的覆盖各级、各部门、各行业的特邀调解员、调解志愿者网络库，为保证调解的公正性，由当事人对调解人员在网络系统中随机选取。可向调解员，发放聘书，并将特邀调解员姓名、现工作单位及职务、联系电话等公布上墙，调解时，当事人可以按照意愿和信任程度，指定特邀调解员参与调解。这些特邀调解员都具有较高的文化水平和一定的法律专业知识，具有广泛的代表性，依靠特邀调解员进行调解，更容易找准矛盾产生的原因，听取他们解决矛盾的意见，使调解方案的制定更有利于接近双方当事人的思路，从而促成案件的调解。同时，可以让当事人感受到法院对其和解的重视，也使参与案件调解的特邀调解员感受到对他们的尊重，体会到法院办案的艰辛，争取更多的支持和理解。二是在处理纠纷比较多的派出所、交警队、妇联、工会、街道办事处、社区等单位设立巡回调解点，将各类不同纠纷分解归类，引导纠纷当事人就近在巡回调解点解决矛盾争议。针对家庭内部矛盾在当事人居住地的社区或居委会设立调解点，配备调解人员或法律工作者，在调解时可以让其邻居或亲属朋友参与，以增加调解成功率；对于道路交通人身损害赔偿纠纷，大部分都需要经过交警部门的处理，因此在交警队设立调解点是非常有必要的。三是针对矛盾日益突出的医患纠纷，可以由相关职能部门（卫生、药监系统）为主导的行政调解机构，对其管辖范围内的卫生机构中所涉及的各类纠纷进行居中调解，必要时可以由法院工作人员或法律工作者及医疗鉴定部门进行法律、司法鉴定方面的解读。
在解决社会突出矛盾工作中，把那些在基层熟悉社情民意、热心公益事业、德高望重、群众公认的离退休老同志、村干部、退伍军人等组织起来，由他们来调处赡养抚养纠纷、婚姻家庭纠纷、宅基地纠纷、相邻权纠纷等民间矛盾。在辖区的村（居）委会、机关聘请具有一定法律知识、热心调解工作的公民担任民事调解员，参与民事案件的调解工作。同时注重对民间调解工作的指导，指定专人担任人民调解指导员，认真开展辖区内人民调解工作的日常指导和业务培训，提高民间调解组织的调解能力和水平。在建立全面的社会矛盾调解构架的基础上，通过各相关部门调解工作触角的延伸和调解工作网络的对接，主动排查社会矛盾，及时报告纠纷苗头，做到早发现、早沟通、早化解，以保证调解工作“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”战略目标的有效实现。在调解工作中，指导各调解组织调解活动的角色应当始终坚持。要培养一批高素质的调解工作者，实行选举和聘任相结合的机制，进一步优化调解员队伍。鼓励发动在职和退休的法律工作人员以志愿者的身份参与到社会矛盾调解工作中，始终将公平公正放在各类调解活动的首要位置。加强与各级联席会议、人民调解、行政调解以及其他调解组织的联系，及时掌握矛盾纠纷排查情况，紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，充分发挥不同调解组织的职能互补作用，引导不同类型的矛盾纠纷由不同的调解组织解决，相互借力、共谋调处。
行政调解是高质量、高效益的审判，调解能力是高水平司法能力，调解为法院工作破难解困搭建了很好的工作平台，化解了大量矛盾纠纷，有力地维护了社会和谐稳定，因此，必须动员全社会力量，形成化解矛盾的合力，切实加大矛盾纠纷的排查和调处力度，最大限度消除社会不和谐因素，积极探索，不断创新，在更大范围、更广领域内维护社会稳定。
供稿单位：大兴安岭地区行署法制办
