以问题为导向推进农业结构性改革

　　实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，必须尽快补齐农业现代化这个短板。习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议湖南代表团审议时指出，“推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向”。2016年中央1号文件连续第三年将农业现代化作为关键词写入文件标题，明确要求加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。按照中央部署要求，下一步加快补齐农业现代化这个短板，关键在于坚持问题导向，按照“供给侧+结构性+改革”的思路，以新的发展理念破解农业发展存在的突出矛盾和问题。

　　农业的四大结构性矛盾

　　经过多年努力，我国农业现代化建设取得了明显成就。但也要看到，农业发展存在的深层次结构性矛盾不仅没有缓解，有些方面还在继续发酵。

　　一是国际竞争力下降。尽管2004年以来我国粮食产量实现了“十二连增”，其他主要农产品大多也在增长，但2004年以来我国农产品贸易也出现了“十二连赤”，且赤字额不断扩大。特别是尽管2015年全国粮食产量达到62143.5万吨、比上年增产1440.8万吨，但全年粮食进口量再创历史新高，达到13000多万吨、比上年增加2500多万吨。造成产量、进口量、库存量“三量齐增”的最根本原因，是农产品价格倒挂。以2015年12月为例，稻米、小麦、玉米国内市场价格比配额内进口到岸税后价格每吨分别高出1320元、920元和600元。造成价格倒挂的最根本原因，是我国农产品成本过高。与美国比较，我国稻谷、小麦、玉米每50公斤成本分别高出47.73%、14.75%和112.05%。我国农产品成本高，根本原因在于人多地少水缺的资源禀赋。在我国经济发展水平还不是很高的时候，这个问题并不突出。随着工业化城镇化程度提高，人工和土地成本快速增长，我国农业缺乏国际竞争力的问题日益突显。

　　二是可持续发展能力下降。与传统工业面临严重的产能过剩现象不同，农业面临严重的产能透支。现在我国达到的农业产能中，相当部分是通过透支资源和生态环境获得的。过量使用化肥和农药，长期超采地下水，侵占湿地造田种粮、造池养鱼，开垦陡坡耕地和易沙化土地，利用重金属污染耕地种粮种菜，农用薄膜残留土壤，这些生产行为增加了当前产量，但这是以牺牲子孙后代发展根基为代价换取的。农业产能透支带来的后果在逐步显现，导致农业可持续发展能力不断下降。

　　三是供需匹配能力下降。在市场机制的作用下，农产品供给和需求会自发对接，形成相对稳定的匹配关系。但受农业生产特征、托市政策、进口体制等因素影响，我国农产品供需失衡问题较为严重。据专家估算，2015年我国粮食产量为6.2亿吨，消费量约为6.5亿吨，0.3亿吨的缺口需要靠进口弥补。但2015年我国粮食实际进口量达到1.3亿吨。之所以超量进口1亿吨，在于我国需求量大的大豆国内生产不足，而国内玉米产量增长难以被需求增长消化;受比价、关税、配额等影响，高粱、大麦、玉米酒糟蛋白、木薯等大量进口，替代了部分国产玉米。供需失衡的背后是资源错配，资源错配的背后是政策扭曲。良种补贴、临时收储等国内生产扶持政策有利于玉米，不利于大豆和高粱等杂粮;关税配额、国营贸易等进口政策对玉米进口形成有效阻挡，但单一的关税手段对大豆、高粱、大麦、玉米酒糟蛋白、木薯等的进口阻挡作用极为有限。

　　四是增收支撑能力下降。实现2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标，要求今后五年农村居民人均收入增速达到4.8%;实现居民收入与经济增长同步，要求今后五年农村居民人均收入增速达到6.5%以上;实现城乡居民收入差距缩小，要求今后五年农村居民人均收入增速达到6.7%。但农民收入的四大来源增长乏力，受农民工人数和工资水平增速下降影响，工资性收入增长不容乐观;受国际大宗农产品价格低迷和国内去库存的影响，家庭经营收入很难快速增长;受国家财政收入增速放缓影响，农民通过农业补贴和社会保障获得的转移性收入增速也会放缓;受集体资产存量分布不均、释放农村集体产权制度改革红利需要时间的影响，财产性收入很难成为大多数农村地区增收的推动力量。这四大增收动力的衰减，苗头已经出现，今后一个时期甚至可能加剧。

　　推进农业结构性改革的四大着力点

　　一是发展多种形式的农业适度规模经营。这是应对城乡人口结构变化和农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的必然要求，也是提高农业劳动生产率、控制农产品人工成本过快上涨、增强我国农业基础竞争力的根本出路。尽管资源禀赋决定了我国农业经营规模特别是土地经营规模不可能达到新大陆国家甚至欧洲国家的数量级，但对促进土地流转集中、发挥适度规模经营在现代农业建设中的引领作用的必要性、紧迫性要有足够认识。要加快农村土地承包经营权确权登记颁证，推进“三权分置”改革，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证，在维护承包户权益和经营者权益之间寻找平衡点。加快构建培育新型农业经营主体的政策体系，现阶段对土地经营规模相当于当地户均承包面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。

　　二是以绿色产能的增长接替边际产能的退出。生产成本高于市场长期均衡价格的产能，是不健康、不可持续的产能，也是需要市场出清的边际产能。如果把外部负效应内部化、实行完全成本核算，或者剔除国家支持保护因素，我国农业中确实存在多种类型的边际产能。例如，如果没有国家的临时收储，东北地区次适宜地区的部分玉米产能就难以持续下去;实行按产量(交售量)补贴目标价格差价款政策后，新疆部分低产棉田就得退出生产。又如，如果把对生态环境的破坏计入生产成本，过量使用化肥和农药、开垦陡坡土地和湿地、超采地下水、使用重金属超标耕地形成的那部分产能就会得不偿失，是需要市场出清的、典型的边际产能。促进这些边际产能有序退出，必须找准支点，特别是要把外部负效应内部化，让采取这种生产方式的人付出代价，让其有压力退出;实行轮作休耕补贴，让其有动力退出。同时，要让绿色、健康产能的增长跑赢边际产能的退出，实施“藏粮于地，藏粮于技”战略。大规模开展高标准农田建设，到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。大规模推进农田水利建设，到2020年农田有效灌溉面积达到10亿亩以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。大力推进农业科技进步，加快主要粮食作物新一轮品种更新换代。

　　三是延长和重构农业产业链、价值链。农业产业链条短、农产品加工业与农业产值比偏低，局限于土里刨食、多功能性特征发挥不够，是我国多数地区农业的软肋。这既不利于放大农业的就业增收效应，也不利于增强农业全产业链竞争力。要在总结借鉴日本“六次产业”和我国农业产业化经验的基础上，以农业为基础，以提高农民分享比例为目的，推进农村一二三次产业融合发展。按照有利于延长农业产业链的方向，推动农产品加工业转型升级，加强农产品流通设施和市场建设，大力发展休闲农业和乡村旅游。按照有利于农民分享增值收益的方向，完善农业产业链与农民的利益联结机制，支持农业产业化龙头企业建设稳定的原料生产基地、为农户提供贷款担保和资助订单农户参加农业保险，支持合作社发展农产品加工流通和直供直销，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和合作社。

　　四是释放正确的市场和政策信号。推进农业调结构、转方式，既需要发挥市场信号的导航灯作用，也需要发挥政策信号的指挥棒作用。应稳步推进农产品价格形成机制和收储制度改革，以降低价格扭曲程度、校正资源错配为方向，以坚持市场化改革取向与保护农民利益并重为原则，“分品种施策、渐进式推进”。继续执行稻谷和小麦最低收购价政策，但要增强政策弹性，改变只涨不降的刚性预期。积极稳妥推进玉米收储制度改革，在市场形成价格、价格决定资源配置的基础上，综合考虑农民合理利益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。无论是将种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，还是建立农业信贷担保体系，抑或发展农村普惠金融、完善农业保险制度，都应体现向提高农业质量效益和竞争力聚焦、向新型经营主体倾斜、向资源节约和环境友好生产方式发力的政策取向，以农业政策转型引领农业发展方式转型。