建立产权明晰的集体产权制度 上海市进一步深化农村集体产权制度改革的思考

　　农村集体经济组织产权制度改革是我国实行家庭联产承包制后农村生产关系的又一次重大变革。党的十八届三中全会明确提出要赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。上海市委、市政府高度重视农村集体经济组织产权制度改革，自上世纪九十年代起就开始探索推进这项改革，截至2016年上半年，全市实行集体经济组织产权制度改革的村已达1547个，占总数的92%左右；17个镇完成了镇级产权制度改革。全市参加镇、村两级农村集体经济组织改革的成员达到500万人。2015年度分红总额超过12亿元，110万人不同程度分享了农村改革的红利。上海农村集体经济组织产权制度改革得到了基层干部群众的普遍认可。新形势下，如何进一步深化农村集体产权制度改革，完善集体资产股份权能，笔者结合上海实践提出如下几点思考：

　　一、实现还权于民是推进改革的出发点

　　集体所有制不是共有制，而是总有制，具有合作性、区域性、排他性和多功能性等基本属性。传统公有产权通病：一是归属不清；二是权责不明；三是保护不力；四是流转不畅。因此，当前和今后一个时期要进一步明确推进农村集体产权制度改革的实质是还权于民，核心是推进股份合作制，目的是构建一个具有中国特色社会主义的农村集体产权新制度，建立一个符合市场经济发展要求、有利于管好用好集体资产、实现集体资产保值增值的农村集体经济运行新机制，形成一个有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利的农村集体经济治理新结构。

　　二、明确改革方向是推进改革的根本保障

　　要做到“两个防止”。在改革过程中，要坚守农民利益的底线，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产。要坚守集体所有制的底线，防止外部资本侵吞、控制集体资产，杜绝农村集体经济产权制度改革推进过程中出现“一撤就分、一分就光”的现象。

　　要做到“两个确保”。为确保农村集体资产保值增值，积极引导农村集体经济组织发展不动产及物业、租赁管理项目。为确保农村集体经济组织和成员基本利益，坚持效益决定分配原则，明确不得举债分配，明确建立农村集体资产收益以丰补歉机制，从而为农村集体经济组织成员建立增收长效机制。

　　三、坚持分类指导是推进改革的有效途径

　　上海在推进农村集体经济组织产权制度改革过程中，根据各地实际情况和遇到的问题探索了三种形式，分别是有限责任公司、社区股份合作社和社区经济合作社。

　　有限责任公司。优势是：有限责任公司是按照《公司法》登记的法人主体，能独自自主参加市场竞争。弊端是：为满足有限责任公司股东50人以下的要求，改革的村只能采取隐性股东的做法，大部分集体经济组织成员的权利难以得到法律的认可和保护；其股东按股份享受分红要缴纳20%的红利税。

　　社区股份合作社。优势是：社区股份合作社既有法人主体地位，又有效解决了股东人数限制的问题。弊端是：社区股份合作社是参照《农民专业合作社法》创新登记的法人主体，但其本质上并非农民专业合作社，不能随意进退，难以享受相关政策扶持，其股东按股份享受分红同样要缴纳20%的红利税。

　　社区经济合作社。2012年，上海市委、市政府出台文件，创设了社区经济合作社这一改革形式，这是近年来上海主推的改革登记形式。优势是：社区经济合作社中的成员可参照农村集体经济组织收益分配的形式，按份额享受收益分配，无需缴纳20%的红利税。弊端是：社区经济合作社由于缺乏法律支撑，还没有法人主体地位，不利于真正参与市场竞争。

　　实践中，上海倡导近郊等经济发展水平较高以及撤村改制的，主要采取有限责任公司和社区股份合作社的改革形式；中远郊经济发展水平较一般以及未撤村改制的，主要采取经济合作社这一改革形式。

　　四、坚持基本原则是推进改革的关键所在

　　（一）坚守改革底线。推进改革的底线就是保持农村集体经济所有制的性质不能变，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，不能将农民财产改虚了、改少了、改没了。

　　（二）尊重群众意愿。农村集体资产涉及到千家万户的利益。开展农村集体经济组织产权制度改革工作必须实行全过程公开公平公正，接受群众监督。

　　（三）注重因地制宜。上海先后探索了有限责任公司、社区股份合作社和农村社区经济合作社三种改革形式。城市化地区，可采取股权形式量化集体资产；其他地区，则采取份额形式赋予农村集体经济组织成员合法权益。上海始终坚持新型集体经济组织要以农龄为主要依据确定成员所占集体资产的份额，并以此作为收益分配的主要依据，基层可综合考虑其他因素，确定股权的具体设置方法。

　　（四）健全治理机制。通过改革，形成了在村党组织领导下，村民委员会自治管理、村社区经济合作社自主经营、村务监督管理委员会监督的新格局。为促进新型集体经济组织健康有序运行，完善村级治理体系，上海已全面推进村民委员会与村级集体经济组织分账管理，实现村经分离，村委会基本运转经费已由各级财政予以保障。

　　（五）效益决定分配。强调集体资产收益分配不是改革的唯一目的，最根本是要建立产权明晰的集体产权制度。新型集体经济组织要建立成员的收益分配机制，年度收益分配要依据当年的经营收益情况，确定合理的分配比例，并建立以丰补歉机制。严禁举债分配。

　　五、完善股权权能是深化改革的必然选择

　　现阶段，我国深化农村产权制度改革的前沿阵地在深度城市化地区，深化改革的核心任务是完善农村集体资产股份六项权能试点。在推进这项改革过程中，必须注重整体设计、分类推进，六项权能改革试点可分三个层面予以推进：

　　（一）全面开展集体资产股份占有权、收益权试点。在推进改革进程中，探索如何更好地全面落实农民对集体资产股份的占有权和收益权，规定成员原则上仅在户籍所在村集体经济组织享有股权，已完成改革的，要求建立健全股权证书登记管理制度。同时要求处理好集体股权收益分配与积累的关系，设置分配水平上限，确定合理分配比例，制定分配方案，实行“以丰补歉”。

　　（二）有条件开展集体资产股份有偿退出权、继承权试点。如何结合本地实际有条件地探索集体资产股份有偿退出，明确农村集体资产股权退出限定在集体经济组织内部进行，只有因大病、火灾、车祸或其它不可预见灾难等特殊情况，经街镇集资委批准，村集体经济组织才可启动实施股权有偿退出。退出价格按上年度末审计的账面净资产计退。

　　（三）慎重开展集体资产股份抵押权、担保权试点。明确股权抵押价值测算应以股权预期收益为依据，农村集体资产股权抵押担保采用授信额度方式。同时明确当借款人不能如约归还贷款本息时，可由第三方担保公司、也可由区、镇财政部门建立的股权抵押贷款风险基金，承担一定比例的不良贷款风险。